解读我国公民享用大众传播资源的宪法保障
宋小卫
（中国社会科学院新闻与传播研究所 北京 100026）
内容摘要：接近和享用大众传播资源*，是现代社会成员普遍享有的一种行为自由与精神自由，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的基本诉求。对于公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其应在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面提供支持与保障。从这一角度重新解读我国宪法第22条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。
关键词：公民 大众传播 宪法 保障
宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。所有的公民、组织和机构，尤其是各级国家机关，都必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法的尊严，支持宪法的实施。
我国宪法第37条第1款和第3款规定：公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。这里提到的人身自由，是公民参加社会生活和享受其他合法权益的基础，自然也是个人接近与享用大众传播资源?的必要前提和条件。另一方面，以大众传播为对象的视听阅读，本身也是现代社会成员人身自我支配的一种特定状态和重要形式，是人们在自由时间中普遍选择的一种行为自由与精神自由。任何国家机关、组织和个人，都不应以任何形式对公民接触和享用大众传播资源的人身自由予以非法的剥夺或限制。
只有在某些特殊情况下，比如履行法定的职业义务(1)，或因违法而被限制人身自由(2)，法律才允许对公民利用大众传播资源的行为（人身自由）施加某些强制性的限制。
但即便是对狱中服刑的罪犯，也只能依法限制，而不是完全剥夺和取消其接触、使用大众传播的机会。上世纪50年代以后，国际社会先后形成的一系列有关囚犯权利问题的国际协议或公约规定，囚犯人权的内容之一，就是“同外界接触权”，即不应将囚犯完全隔离于外部世界，而应注意培养罪犯适应社会的能力，以便今后能够融入正常的社会生活。因此，囚犯应获准在必要监视下，以通信或接见方式，经常同亲属和有信誉的朋友联络，同时，还应允许囚犯阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播，以使他们能够经常获知比较重要的新闻，获得健康的文化娱乐。比如，1955年第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的人权约法《囚犯待遇最低限度标准规则》第39条明确规定：
囚犯应该以阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播、听演讲或以管理单位核准或控制的类似方法，经常获知比较重要的新闻。(3)
国际人权法确认的上述囚犯权利原则，在我国的法治实践中亦有所体现。我国发表的第一份人权白皮书——《中国的人权状况》指出：
中国的罪犯在服刑期间可以阅读报刊书籍，可以看电视，听广播，参加有益于身心健康的文娱活动。
国务院新闻办公室在其发表的《中国改造罪犯的状况》第2部分“依法保障罪犯的权利”和第3部分“对罪犯的感化”也介绍说：
罪犯可以阅读报刊书籍、听广播、看电视，了解国内外大事，与外部对社会保持一定联系。
监狱、劳改场所均设有图书室、阅览室，备有政治、文化、文学、科技等书籍和各类报刊，供罪犯阅读，同时允许罪犯自费订阅报纸、杂志。
这种针对服刑人视听阅读自由的关照与保留，体现了我国惩罚与教育相结合的刑事政策和社会主义法治的人道主义原则。同时也说明，在现代文明社会中，接近与享用大众传播资源，实在是一般社会成员不可或缺的基本权利与自由。(4)
当然，对大众传播资源的享有和使用，其价值，绝不仅仅体现为一种行为与人身的自由。事实上，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的利益诉求。宪法第35条关于公民有言论、出版自由的规定，第41条有关公民对国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利的规定，第46条第1款有关公民受教育权的规定和第2款国家培养青少年和儿童德智体全面发展的规定，第47条有关公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的规定等等，所有这些基本自由和权利的行使，都与公民能够利用的大众传播资源和实际享有的媒介消费权益有着密切的关系。正是因为认识到包括大众传播在内的信息交流对个人与社会的生存、发展的特别重要性，联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》在其第19条中申明：
人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。
1966年经联合国大会决议产生的《公民权利和政治权利国际公约》(5)又对上述自由权利的内涵及其法律保护的范围作出了更明确的宣示。该公约第19条规定：
1．人人持有主张而不受干涉。
2．人人享有表达自由；该权利应当包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，采取艺术形式，或者是通过他所选择的任何其他媒介。
3．本条第2款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但是，这些限制必须，是由法律所规定的并且为下列所需：
(1)尊重他人的权利或者是名誉；
(2)保障国家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。(6)
不难理解，随着大众传播的普及和发展，要想在现实生活中兑现《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》明示的上述自由，就越来越需要对公民享用大众传播资源的自由和权利给予必要的支持和保护。这是因为，在当代社会，大众传播是人们寻求、接受、传递信息和思想，共享社会文化资源的重要渠道和普遍需要。(7)同时也是公众参与国家政治进程和社会发展不可或缺的条件。
值得注意的是，在《公民权利和政治权利国际公约》问世23年之后，联合国大会在其通过的《儿童权利公约》（1989年）中，不仅再次重申了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》所确认的寻求、接受、传递消息和思想的自由权利，(8)而且另设专条强调了国家作为责任主体,应更加积极地促进大众媒体充分满足儿童的交流需求。该公约第17条规定：
缔约国确认大众传播媒介的重要作用，并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料。为此目的，缔约国应：
（ａ）鼓励大众传播媒介本着第二十九条的精神散播在社会和文化方面有益于儿童的信息和资料；
（ｂ）鼓励在编制、交流和散播来自不同文化、国家和国际来源的这类信息和资料方面进行国际合作；
（ｃ）鼓励儿童读物的著作和普及；
（ｄ）鼓励大众传播媒介特别注意属于少数群体或土著居民的儿童在语言方面的需要；
（ｅ）鼓励根据第十三条和第十八条的规定制定适当的准则，保护儿童不受可能损害其福祉的信息和资料之害。(9)
《儿童权利公约》的上述规定，一方面昭示了良好的大众传播环境对儿童健康成长的价值和意义（当然，它对所有成年人的“社会、精神、道德福祉和身心健康”也勿庸置疑地具有重大价值和意义），另一方面，也反映了国际社会对于“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”这一基本人权的认识，已随着社会传播的物质条件和交流理念的变化有所进化和拓展。
在《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》中，“寻求、接受和传递各种信息和思想”的权利，是一种“不受……干涉”的自由，这种自由要求国家和其他义务人抑制自己的作为，避免采取可能侵扰它们的行动而妨碍其享有和行使。
《儿童权利公约》则进一步强调了国家主动作为的义务和责任，要求国家积极动用其资源，为儿童能够切实享有“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”，创造有利的大众传播环境和条件。
这一变化说明，人们日益清醒地认识到，人类交流和表达需要的满足，仅凭享有防御性的消极自由，还是不够的。任何一个自由的交流者和表达者，如果缺乏必要的物质手段、沟通能力和社会条件，他所享有的自由权利，就可能是一种权能意义上的享有而难以被充分地行使，这种有权享有，无力享用的自由，仍然是一种自由中的不自由。
因此，如果以更真诚、更具建设性的态度对待公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，则国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其要在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面有所作为。
从这一角度解读我国宪法第22条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。
宪法第22条第1款规定：
国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。
该条款中提到的新闻广播电视事业、出版发行事业，都属于提供精神文化产品和传播服务的大众传播事业。
该宪法条文的内容，是在1982年修改宪法时新增加的。当时的宪法修改委员会副主任彭真，在其所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，对此有以下的说明：
大同市经济技术开发区条例
山西省大同市人大常委会
大同市经济技术开发区条例
（２００５年２月２５日大同市第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过
２００５年３月３１日山西省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准）
第一章 总则
第一条 为加快大同市经济技术开发区（以下简称开发区）的建设和发展，规范开发区的管理，营造良好的投资环境，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在开发区内从事管理、投资、生产、经营等活动的组织和个人，应当遵守本条例。
第三条 开发区应当以发展工业，利用外资，出口创汇为主，致力于发展高新技术产业。
第四条 市人民政府应当加强对开发区的规划管理和环境保护工作，坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一。
第五条 市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）是市人民政府的派出机构，受市人民政府委托对开发区实施管理。
第六条 开发区管委会应当为投资者、生产经营者提供高效和优质的服务，营造良好的投资环境。
第七条 鼓励国（境）内外组织或者个人，以各种形式在开发区内投资兴办企业、事业，进行基础设施建设，开展各种经济技术合作和贸易活动。
第八条 投资者在开发区内的投资、财产、收益和其他合法权益，受中华人民共和国法律、法规的保护。
第二章 行政管理与服务
第九条 开发区管委会履行下列职责：
（一）制定开发区的各项行政管理规定，保证宪法、法律、法规和国家产业政策在开发区的贯彻实施；
（二）根据有关规定制定招商引资等方面的激励、扶持政策和奖励办法；
（三）编制开发区国民经济和社会发展规划、计划；
（四）按规定权限审批或者核准投资者在开发区的投资项目；
（五）负责开发区的安全生产、劳动和社会保障、人口与计划生育、统计、商务、环境卫生、园林绿化以及基础设施和公共设施的建设等工作；
（六）兴办开发区的教育、科技、文化、卫生、体育、传媒等社会公益事业；
（七）开发区的财政预算、决算和国有资产的管理；
（八）开发区内的街道工作；
（九）开发区内企业、事业单位对外经济合作与交流人员出国（境）的审核；
（十）对省、市有关部门设在开发区的派出机构或者分支机构实行双重领导；
（十一）法律、法规规定的或者市级以上人民政府授予的其他职责。
第十条 开发区财政预算、决算实行计划单列管理。
第十一条 开发区管委会根据省、市人民政府的规定和发展需要，按照精简、统一、效能的原则，在编制限额内设置必要的内设机构。
开发区管委会实行主任负责制。
开发区管委会各部门负责人及其工作人员实行聘任、聘用制。
第十二条 开发区内实行政务限时办理制度，对公民、法人和其他组织申请办理的审批事项，符合条件的，自受理之日起５个工作日内作出决定；不符合条件的，应当向申请人说明理由。
５个工作日内不能作出决定的，经开发区管委会负责人批准，可以延长３个工作日，并向申请人说明理由。
第十三条 开发区外行政执法部门对开发区内企业进行检查，应当与开发区管委会取得联系，开发区管委会应当积极给予配合。
开发区内企业应当接受开发区管委会及其职能部门的监督检查。
第十四条 开发区内企业依法年检工作由开发区管委会统一组织进行。
第十五条 开发区管委会及派出机构对入区企业应当实行“一个窗口”服务。
第十六条 开发区管委会及派出机构应当依据《大同市政务信息公开条例》实行政务公开制度。
第十七条 开发区管委会对涉及开发区长远发展和公众利益等的重大事项应当实行民主决策制度。
第三章 资金、技术与项目引进
第十八条 鼓励国（境）内外投资者以独资、合资、合作、联合等方式在开发区投资兴办工业、商业、贸易、旅游、服务等项目。
第十九条 开发区优先引进下列项目：
（一）属于国家或者地方重点发展的高新技术；
（二）有利于国内某个行业或者产品赶上世界先进水平的；
（三）对国内企业技术改造或者产品更新换代有明显促进作用的；
（四）其产品能外销或者替代进口的；
（五）有利于本地资源综合利用的。
第二十条 开发区不得引进下列项目：
（一）污染环境并且缺乏有效治理措施的；
（二）国家淘汰的；
（三）不符合国家产业政策的；
（四）法律、法规禁止的。
第二十一条 经开发区管委会批准的建设项目，应当按规定期限开工建设。
第二十二条 开发区内的企业应当建立会计、统计制度。
第二十三条 开发区内的企业停业，应当向开发区有关管理机构申报，办理相关手续；不再复业的，应当依法办理终止手续；破产的企业，依照国家法律、法规的有关规定办理。
第四章 土地征收或者征用与开发利用
第二十四条 开发区内经依法征收或者征用的土地实行国有土地有偿使用制度。但国家另有规定的除外。
开发区内的土地收益用于开发区的基础设施建设。开发区的新增建设用地土地有偿使用费，应当按照规定用于开发区的土地开发和整理。
第二十五条 开发区建设征用集体土地，应当按照宪法、法律、法规的规定给予补偿。
第二十六条 高新技术项目和重大项目的建设，应当优先保证用地指标，优先办理用地手续。
第二十七条 开发区内依法征收或者征用的土地使用权可以依法转让。
第五章 劳动就业与社会保障
第二十八条 开发区应当发展城乡统筹的劳动就业介绍机构、职业培训机构和再就业服务机构，为用人单位招聘人才、录用员工及职业培训提供服务，为开发区城乡劳动力就业服务。
第二十九条 开发区内企业、事业单位录用员工依法实行劳动合同制。
第三十条 开发区内企业、事业单位应当依法建立工会组织，维护职工合法权益。
第三十一条 开发区内企业应当执行国家和省、市安全生产、劳动保护等有关法律、法规的规定，改善劳动条件，保障安全生产，保护职工合法权益。
第三十二条 开发区管委会应当监督实施失业、养老、医疗、工伤、生育等社会保险制度。
开发区内企业、事业单位，应当依照法律、法规和本市的有关规定为其员工参加社会保险。
第三十三条 开发区管委会根据有关规定，负责区内企业、事业单位人事、专业技术职务评聘申报和加强人才引进、人才交流、劳动工资及劳动力市场管理等工作。
第六章 法律责任
第三十四条 开发区管委会工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应当由其所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十五条 开发区内企业、事业单位发生违反劳动、社会保障、安全生产、土地、环境保护等法律、法规的行为，按有关法律、法规规定处罚。
第七章 附则
第三十六条 本条例自２００５年７月１日起施行。
