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国家环境保护总局


国家环境保护总局

环函〔2005〕344号




关于对申报建立国家级自然保护区有关问题进行整改的函
山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广西、四川、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等省、自治区人民政府，农业部、国家林业局：
　　山西五鹿山等30个自然保护区已通过国家级自然保护区评审委员会的评审。在评审过程中，评委对部分保护区提出了一些意见和建议。在评审后的公示过程中，评委会办公室也收到了针对一些保护区提出的意见。现将这些意见和建议转给你们，请认真核查、进行整改，并于2005年9月30日之前将有关情况报送我局。

　　一、山西五鹿山自然保护区

　　2004年2月面积扩大三分之一，扩大的必要性如何，提供相关范围调整的专家论证意见和文件；保护区开矿情况。

　　二、内蒙古额尔古纳自然保护区

　　经费不足，但其所处林场上交利润近千万元，两者关系是如何协调的。

　　三、辽宁努鲁尔虎山自然保护区

　　管理人员业务水平不高；科学考察不深入、不细致，申报材料质量较差。经费投入不足。

　　四、黑龙江凤凰山自然保护区

　　保护区与林场两块牌子一套人马，不利于资源的管护和保护区管理；保护区是松茸产地，如何协调保护与资源开发的关系。

　　五、黑龙江乌伊岭湿地自然保护区

　　保护区主管部门政企合一，经济状况较差，砍伐现象时有发生；保护区固定资产及运行经费较少，设备落后。

　　六、黑龙江红星湿地自然保护区

　　管理人员业务水平较低；区内资源开发活动严重。

　　七、黑龙江呼玛河自然保护区

　　保护区内是否存在淘金现象;该区域经济比较活跃，要进入相邻漠河等地必须先进入核心区，而且保护区面积过大，包含20多万人口，应取其中一段最重要区域保护，或与呼中自然保护区共同管理；区内部分河段采挖、污染严重，且涉及多个县和林业局，如何管理；申报书中所附权属证仅为呼玛一小块的水产养殖证，不是土地权属证明，其林地的林权属林业部门，保护与林业生产如何协调。

　　八、江苏洪泽湖湿地自然保护区

　　淮河污染问题可能会影响到保护区，应重视水体的污染防治。

　　九、安徽安庆沿江湿地自然保护区

　　管理站建在县城，固定资产较少；管理薄弱，人员编制不足，湖区仅依靠群众巡查，自身无力进行有效管护；养殖面积过大，达60%以上；生活面源污染、养殖导致水体严重的富营养化；保护区无湖区使用权属，划建保护区将影响渔民的生产生活。

　　十、安徽铜陵淡水豚自然保护区

　　保护区水面面积较大，如何发挥其他有关部门的作用。

　　十一、福建茫荡山自然保护区

　　保护区内有风景区，如何防止旅游开发对资源和环境造成破坏；自然保护区内国有土地比例过低，农民及集体土地应明确保护职责；申报书中反映在自然保护区内有采育场及工区。

　　十二、福建闽江源自然保护区

　　保护区建立时间短，基础设施严重不足，无派出所，缺乏管理档案。

　　十三、山东荣成大天鹅自然保护区

　　保护区内农田面积过大，占61.1%，周边人口众多；在保护区管理中海洋、林业等部门如何协调共管。保护区内养殖密度过大，媒体反映核心区存在养殖活动；总体规划将港口、养殖场、松林都划入自然保护区内；该保护区在已规划批准的马山港国家级旅游区范围内。

　　十四、山东滨州贝壳堤岛与湿地自然保护区

　　保护区内养殖场和盐场情况如何。

　　十五、河南小秦岭自然保护区

　　保护区科研工作开展较差，科学考察不深入，资源本底不清；应对旅游进行规划；申报材料存在错误。

　　十六、湖北九宫山自然保护区

　　保护区核心区邻近的江西周边开垦很严重；保护区与风景名胜区的关系如何。

　　十七、湖南乌云界自然保护区

　　专业人员业务水平有待提高；保护大型猫科动物，面积应更大一些；区内全为集体林，保护和利用如何协调；规划中搬迁1000多人，未明确时间表。

　　十八、湖南鹰嘴界自然保护区

　　申报材料简单粗糙，保护区技术人员业务水平不高；申报书有些内容不实。其经费紧张，但生态旅游年产值达60万元，两者如何协调； 保护区内有两个乡，其缓冲区、核心区内人口较多。

　　十九、广西千家洞自然保护区

　　保护区水源丰富，水电站建设需要关注；保护区内旅游开发强度过大。

　　二十、广西九万山自然保护区

　　保护区属三个县林业局，如何协调； 管理局级别未确定。

　　二十一、四川米仓山自然保护区

　　人口较多，虽已有搬迁计划，但未明确时间表；保护区是否与观雾山风景区有交叉。

　　二十二、四川雪宝顶自然保护区

　　管理力量不足，运行经费缺乏；进入保护区采摘、偷猎现象普遍，建议加强保护措施；区内存在放牧现象，周边还有开采钨矿等开矿现象。

　　二十三、云南永德大雪山自然保护区

　　保护区晋升后将管理局移至县城内，不利于管理保护；规划中将避雷设施建在山头，对于森林防火作用不大；保护区管理手段落后，基础设施缺乏。

　　二十四、云南会泽黑颈鹤自然保护区

　　管理人员偏少，经费紧张；核心区存在农业活动，影响黑颈鹤等栖息安全； 规划要恢复草地，将防护林砍掉，应慎重；科研监测中应加强鱼类调查。

　　二十五、陕西子午岭自然保护区

　　核心区区划不合理，过境公路如何处理。

　　二十六、甘肃盐池湾自然保护区

　　农业部已将保护区所在县列入重点草原建设规划，两者需要协调；依据《草原法》，草原的土地证早已发给当地牧民，而材料中仅仅说明林权归保护区，回避草原土地权属矛盾。如草原权属问题无法解决，可能会影响到牧民的生产生活；草原鼠兔对草原危害问题应该重视；面对保护区130多万公顷面积，管理人员仅有10人，管理力量单薄，建议相关部门增加编制和加强管理措施或缩小保护区面积。

　　二十七、甘肃安南坝野骆驼自然保护区

　　管护设备简陋、手段落后、资金匮乏；核心区存在开采石棉矿活动，破坏和污染严重；无管护站点，无人管理。

　　二十八、甘肃头二三滩自然保护区

　　技术人员能力有待加强；保护区名称易让人产生误解，头二三滩容易认为是滩涂，能否改名；材料中保护对象描述不具体；保护区周边人口众多，干扰大。

　　二十九、宁夏哈巴湖自然保护区

　　保护区在实验区内开展治沙造林，建议以封育为主；保护区管理局与林场合一，不利于管理和保护。

　　三十、新疆塔里木胡杨自然保护区

　　区内存在放牧问题。

　　二○○五年八月十七日

主题词：环保 自然保护区 评审 问题 函

抄送：各有关省、自治区、直辖市环境保护局（厅）。



从检察视角看“牢头狱霸”问题的成因与对策

常祯　屈玉霞


　　云南晋宁“躲猫猫”事件后，仅今年3月，全国各地就有数起在羁押犯非正常死亡事件发生，2月28日，陕西丹凤县高中生徐梗荣羁押期间离奇死亡，3月2日，海南省儋州第一看守所，犯罪嫌疑人罗静波被同监室数名羁押犯殴打致死，3月16日，湖南湘潭县犯罪嫌疑人胡奋强在审讯期间突然死亡……这一系列暴虐、反人道、漠视生命、严重危害司法公正和司法权威的恶性事件，引起了社会和民众的广泛关注，也引起了理论界和实务界的反思，面对“牢头狱霸”现象，检察权真的“失灵”了吗？笔者认为，“牢头狱霸”现象，并不是检察权“失灵”了，也不是我们的体制和机制出了问题，主要是检察机关和监管部门履行职责出了问题。下面,笔者结合基层工作实际，从检察视角对“牢头狱霸”现象成因及检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策谈谈自己的拙见。

一、“牢头狱霸”现象的成因

　　面对“牢头狱霸”，最高人民检察院姜建初副检察长坦然承认，“牢头狱霸”问题的确长期存在，从事审判工作多年的西南政法大学副教授肖晖在接受媒体采访时说，监所内被羁押者间施暴现象是普遍的，可见“牢头狱霸”并非是偶然现象，而有其滋生的土壤。“牢头狱霸”现象普便存在，这已成不容置疑的事实。

　　“任何事物的存在，必有其根源”。“牢头狱霸”也不例外。“求木之长，必固其根本，欲流之远，必浚其泉源”，要解决“牢头狱霸”问题，首先要找准其病根，查明其根源，才能对症下药。笔者认为，“牢头狱霸”滋生不断，其成因主要有二个方面：

　　一是监管部门管理不到位，是其产生的直接原因。监管部门负有维护监管场所安全、对被羁押犯管理、教育的职责。“牢头狱霸”现象频发，监管部门具有不可推卸的责任。羁押犯是在监管干警的监控之下的，只要加大监管力度，改进监管设备和技术，增加监管手段，就完全可以避免“牢头狱霸”的出现。监管场所之所以滋生“牢头狱霸”，与监管部门和监管干警监管民警的责任心不强、监管方法简单落后以及对被羁押者合法权力漠视和保护不力等方面有着直接的因果关系。“牢头狱霸”现象，监管干警不是不知道，而应是习以为常了，为何放任不管，任凭“牢头狱霸”在眼皮底下继续施恶行暴呢？莫非就是通过“以魔降魔、以恶治恶”实现“无为管理”的目的而已，而这种“无为管理”已成为监管部门的“潜规则”。笔者认为，管理懈怠、监管不作为是“牢头狱霸”现象产生的直接原因。

　　二是监所检察部门监督不力、监督不到位，是其产生的间接原因。法律赋予检察机关对监管场所执法活动是否合法履行法律监督职责。监所检察部门负有保障监管工作严格依法进行、对监管部门渎职侵权案件查处、维护监管场所安全和稳定、保障刑事诉讼活动顺利进行的法律职责。但在司法实践中，监所检察部门对监管场所和监管干警在履行法律监督职责时，存在两大误区，导致监所检察法律监督不力、监督不到位：

　　一是对监管场所注重事后监督，事前、事中监督不到位是监所检察工作的第一大误区。实践中，监所检察部门对监管部门和监管干警的履行法律监督，主要侧重于事后监督，而对事前、事中监督不到位，没有形成全方位、实质性监督。监管干警的渎职侵权行为只有造成严重后果且构成犯罪，才会引起监所检察部门的重视而启动法律监督，而对日常执法工作缺少应有的监督，对没有造成严重后果的一般违法渎职侵权行为，也往往会基于“搞好检监关系”、“加强协作配合”、怕“得罪”等因素而听之任之，从而在某种程度上致使监所检察监督流于形式，使监管部门“无为管理”的“潜规则”没有履行应有的法律监督，从而为“牢头狱霸”滋生埋下隐患。

　　二是对监管干警“不作为”渎职不以违法犯罪行为认定，是监所检察工作的第二大误区。仅从事后监督来讲，监所检察部门对监管部门干警 “作为” 性渎职侵权行为还履行一定的法律监督职责（从各地近几年来查处的监管场所渎职侵权犯罪就可说明这一点），而对监管部门干警“不作为”渎职则缺乏应有惩治，从而导致对此类问题法律监督的缺位。“不作为”通俗地理解，就是不干事，在其位不谋其政，不履行法定职责，这种“不作为”本身就是违法，重者构成犯罪。而实践中，监管干警“不作为”违法行为是检察机关的“监督盲区”，“牢头狱霸”恰恰就是在这种“监督盲区”导致的“不作为”违法监管下形成的。从这个意义讲，“牢头狱霸”问题深层次根源还是在检察机关。因此，笔者认为，监所检察部门监督缺位、监督不力是“牢头狱霸”现象产生的间接原因。

二、检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策

　　“牢头狱霸”给检察机关公正司法形象造成了不可弥补的损害，打击“牢头狱霸”，是检察机关应有的职责，义不容辞。值得欣慰的是，对于“牢头狱霸”，最高人民检察院联合公安部已印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》，全面开展排查严惩专项行动。但“冰冻三尺非一日之寒，滴水穿石非一日之功”，从“牢头狱霸”“历史悠久，古今中外概莫能外”足以说明“牢头狱霸”问题的复杂性，面对“牢头狱霸”，如果只是出了问题后突击排查、突击整治，解决不了根本问题，也许专项检查一结束，“牢头狱霸”照样死灰复燃。因此，笔者认为，当前检察机关要彻底解决“牢头狱霸”问题，就要在其产生的根源上下功夫：

　　一是要“找准病因”。检察机关要认真分析“牢头狱霸”问题存在的深层次原因，要认真研究法律监督工作中存在的疏漏，分析查摆监所检察工作中监督不力、监督不到位的工作现状，从而做到有的放矢、对症下药。

　　二是要强化监督措施。检察机关要进一步重申监所检察职能，强化对监管活动的动态和全方位监督，确保监督不留“盲区”，积极构建打击与预防双管齐下的监所检察长效机制，形成高压态势，让监管场所内部的不良分子不敢也不能妄动。

　　三是要理清关系。检察机关要正确认识与监管部门的监督与被监督关系，避免其它因素对监督权实施的影响。做到事前预防，事中监督，事后严查。强化对监管干警渎职侵权行为的查处力度，尤其是不作为渎职行为更要加强防范、严厉查处。对于监管干警违法失职、渎职侵权行为，该查办的查办，该纠正的纠正，树立监督不力、有案不查就是渎职的意识，依法积极开展监所检察法律监督工作，避免“牢头狱霸”在监管干警的漠视、失职下滋生。
　
　　四是要充分发挥检察机关的法律监督权，通过检察建议等切实有效的监督方式，从对监管干警的行为方式、行为过程及行为结果的监督延伸到对监管部门的监管制度、监管场所、监管设施装备、监管工作措施等各个方面，通过履行法律监督职能，配合做好完善监管部门监管制度、合理配置监管资源、有效制定工作措施、建立安全的监管场所，确保监管部门软硬件建设符合监管标准和要求。








作者单位：

* 常祯：甘肃省酒泉市人民检察院
* * 屈玉霞：甘肃酒泉职业技术学院