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　　【摘要】随着城市建设的快速推进，我国大量城中村和城市郊区的集体土地纳入征收范围。按照我国现有法律制度规定，征收集体土地的同时，该土地之上的房屋也一并纳入征收范围。征收集体土地上的房屋，应当予以补偿。我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在缺乏统一补偿标准、补偿偏低、补偿程序混乱、补偿主体不统一等缺陷，有待进一步完善。我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，确定补偿标准，规范补偿程序，完善征收补偿制度，保障集体土地上房屋征收补偿依法、有序进行，维护集体土地上房屋所有权人的合法权益。
　　【关键词】集体土地 房屋 征收 补偿 分析
　　　
　　我国集体土地房屋征收补偿制度无论在补偿标准，还是在补偿程序方面存在诸多缺陷。当前，我国正在加快城市国有土地上房屋征收补偿制度的立法进程，也应当顺势启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法，全面完善我国房屋征收补偿制度。
　　一、从一个案例说起
　　北京市房山区窦店镇某村村民建设的房屋于二??九年划入拆迁范围，该房屋占用的集体土地征收为国有土地。北京市房山区土地行政主管部门没有支付土地补偿，房屋拆迁许可证载明的拆迁人也没有支付土地补偿。在该村民的一再要求下，最终，其所在的村委会与其签订了一份补偿协议，支付了一定的区位补偿费。该村民始终无法明白，明明是政府征收其所在村的集体土地，征收其建设的集体土地上的房屋，为何自己没有从政府那里拿到土地补偿款；明明是拆迁人按照拆迁许可证拆除自己建设的房屋，为何该拆迁人也未支付任何相应的土地补偿，而由村委会出面支付区位补偿费。最终，该村民委托吕国华律师向法院提起了诉讼，要求相关单位支付土地补偿款。这个案例是我国当前集体土地上房屋征收补偿中的典型案例。我国没有关于集体土地上房屋征收标准和程序的统一立法。迄今为止，我国有关集体土地上房屋征收补偿均由各地作出具体规定。上面提及的案例中的征收补偿标准和程序也是将北京市人民政府制定的地方政府规章——《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》作为补偿基本依据。我国缺乏对集体土地上房屋征收补偿制度的统一立法，一些地方“各自为政”，实践中集体土地上房屋征收补偿引发了不少亟待解决的问题。
　　二、当前集体土地上房屋征收补偿制度失范分析
　　《中华人民共和国土地管理法》将集体土地上的房屋一并纳入地上附着物的范围，但对征收集体土地上房屋补偿标准和程序没有进行明确规定，而只是笼统规定集体土地上房屋征收补偿标准由各省、自治区和直辖市制定。事实上，除北京等少数发达地区制定了诸如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等地方政府规章或地方性法规之外，我国其它绝大部分省份迄今尚未对征收集体土地上房屋补偿标准作出规定。在我国相当大的区域内，征收集体土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋补偿仍具有极大的随意性。大量失地农民的合法权益被非法侵害，导致因征收引发的群体性事件频频见诸报端，集体土地上房屋征收案件占上访案件的比重居高不下。一些地方政府为了减少征收成本，制定的补偿标准明显偏低，不但无法维持失地农民的基本生活水平，也无法保障其长远生计。①一些地方政府为了提高征收的效率，忽视群众的程序权益，征收报批之前，不进行公告，也不进行听证，不组织专家进行论证，导致征收程序失范，激化了征收双方的矛盾。②现有法律对补偿时间没有作出明确规定，有的地方先补偿，后征收；有的地方先征收，后补偿，导致补偿程序因地而异，极其混乱。另外，我国现有集体土地上房屋征收制度还存在征收补偿主体混乱不清的严重情形。根据现有土地管理法律、法规的规定，政府是集体土地上房屋征收制度的唯一主体，根据“谁用地，谁安置”的原则，政府应当向被征收土地的农民支付土地补偿。但是政府征收集体土地涉及房屋拆迁的，往往许可其它单位为拆迁人，由拆迁人作为补偿的义务主体。一些地方征地过程中，拆迁人将动员拆迁的任务交给村委会组织动员，实践中又经常发生村委会和村民签订补偿协议进而向村民支付土地补偿的情形。③总之，我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在补偿标准和补偿主体不统一、缺乏具体补偿程序等多种缺陷，有待于进一步更正和完善。
　　三、未来集体土地上房屋征收补偿制度立法建议
　　《城市国有土地上房屋征收补偿条例》征求意见稿出台后，城市国有土地上房屋征收补偿制度立法化进程加速。令人遗憾的是，我国集体土地上房屋征收补偿制度仍未纳入国家立法进程。随着城市化建设的加速，越来越多的集体土地将被征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿制度攸关众多被征收人的切身利益，攸关我国土地征收制度的发展和完善，攸关我国经济的健康发展和社会的和谐稳定。④我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，为此，笔者提出以下几点建议。首先，制定统一的补偿标准。我国国土面积大，各地经济发展情况不同，制定统一的补偿标准不能体现在具体补偿数额的统一上，而应当结合当地房地产市场价格进行。征收集体土地上房屋补偿，应当不低于当地周边商品房的市场交易价格。其次，规范补偿程序。为了规避集体土地上房屋征收之后原居住人无房可住的情形发生，应当由政府支付相应的补偿之后，再组织实施具体的房屋拆除活动。最后，由政府作为征收补偿义务主体。将政府作为唯一的征收补偿义务主体，征收集体土地上房屋的行为由政府作出，征收集体上房屋的补偿也应当由政府依法支付。笔者认为，未来立法中兼顾这三个方面，既可以保障我国集体土地上房屋征收活动顺利进行，又可以切实维护被征收人的切身利益。
　　四、结语
　　我国城市的进一步发展，势必导致更多的集体土地征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿关系千家万户的利益。为了遏制地方政府违法用地、追求政绩的冲动，为了我国经济的健康、稳定发展，为了维护被征收人的切身利益和社会的和谐稳定，我国应当在推动城市国有土地上房屋征收补偿制度立法的同时，尽快启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法进程。正视我国现有征收集体土地上房屋补偿制度存在的补偿标准和补偿主体不统一、补偿偏低、补偿程序不规范的问题，有助于在未来集体土地房屋征收补偿制度立法中矫枉过正。吕国华律师长期从事不动产征收法律服务，在实践中偶有所思，偶有所得，抛砖引玉，希冀拙文对推动我国集体土地房屋征收补偿制度建设有所裨益。
　　　
　　注释：
　　①参见程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。
　　②参见陈云霞、张利国、史晓娟：《论征收集体土地房屋拆迁法律问题》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2006年09期。
　　③参见杨世建：《公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》 2010年02期。
　　④参见孙佑海：《与城市房屋征收拆迁补偿制度的变革》,载《中州学刊》2008年第2期。
　　【作者简介】吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收相关法律服务，联系电话：13811168718。
安徽省芜湖市人民政府


芜湖市人民政府令
第 27 号

《芜湖市烟花爆竹安全管理办法》已经2006年12月19日市政府第43次常务会议通过，现予发布，自2007年2月10日起施行。


市长 陈树隆
二OO七年一月十一日

芜湖市烟花爆竹安全管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强烟花爆竹安全管理，保障国家、集体财产和公民人身、财产安全，根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》和相关规章、政策，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于在本市行政区域内的烟花爆竹的生产、经营、储存、运输和燃放。
本办法所称烟花爆竹，是指烟花爆竹制品和用于生产烟花爆竹的民用黑火药、烟火花、引火线等物品。
第三条 本办法由本市各级人民政府组织实施。安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理；公安部门负责烟花爆竹的公共安全管理；质量技术监督部门负责烟花爆竹的质量监督。
经委、工商行政管理、市容管理、供销社、交通、邮政等部门按照各自职责，做好烟花爆竹的安全管理工作。
社区居民委员会、村民委员会和其他基层组织应当协助各级人民政府做好烟花爆竹的安全管理工作。
第四条 公安部门应会同安全生产监督管理、质量技术监督、工商行政管理、市容管理等部门，组织查处非法生产、经营、储存、运输、邮寄烟花爆竹以及非法燃放烟花爆竹的行为。
第五条 县（区）人民政府、街道办事处和社区居民委员会、村民委员会，以及机关、学校、团体、企事业单位和其他组织，应当开展烟花爆竹安全管理的宣传、教育活动。广播、电视、报刊等新闻媒体，应当做好烟花爆竹安全管理的宣传工作。
第六条 质量技术监督、公安、安全生产监督管理、工商行政管理部门应当根据烟花爆竹安全质量国家标准，确定可以在本市销售、燃放的烟花爆竹的规格和品种，并予以公布。 不符合本市公布的规格和品种的烟花爆竹，禁止在本市经营、储存、携带、燃放。
第七条 市人民政府可以根据市区的实际情况，确定禁止燃放烟花爆竹的地区。
各县（区）人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要确定禁止燃放烟花爆竹的区域。
本市在庆典活动和节日期间，需要举办焰火晚会或大型焰火燃放活动的，由市人民政府决定并予以公告。
第八条 市、县（区）人民政府对举报违法生产、经营、储存、运输和燃放烟花爆竹的人员予以奖励。
第二章 生产安全
第九条 烟花爆竹生产企业必须依法取得安全生产许可证，未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
第十条 烟花爆竹生产企业应当符合下列条件：
（一）建立、健全安全生产责任制，制定相应的安全管理制度和操作规程；
（二）设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员；
（三）主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员应当接受烟花爆竹专业知识培训，并经考核合格取得资格证书，其他岗位从业人员须经本岗位安全生产知识教育和培训并考核合格；
（四）依法参加工伤保险，为从业人员缴纳工伤保险费；
（五）工厂设计和厂址、厂房、储存仓库等设施的设计与测绘应当符合国家有关规定；
（六）生产设施应当符合国家有关规定；
（七）工厂周边安全防护距离应当符合国家有关规定；
（八）依法进行安全评价；
（九）建立生产安全事故应急救援组织，制订事故应急预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备；
（十）采取必要的职业危害预防措施，确保必要的安全投入；
（十一）法律、法规规定的其他条件。
第十一条 烟花爆竹生产企业不得转让、冒用、买卖、出租、出借或者使用伪造的安全生产许可证；
第十二条 市区内禁止生产烟花爆竹。
各县现有烟花爆竹生产企业应当依法组织生产。本市不再新增烟花爆竹生产企业。
第三章 经营安全
第十三条 从事烟花爆竹批发的企业（含进出口企业，以下统称批发企业）和从事烟花爆竹零售的经营者（以下简称零售经营者），必须依法申请取得《烟花爆竹经营（批发）许可证》和《烟花爆竹经营（零售）许可证》。
未取得烟花爆竹经营许可证的，不得从事烟花爆竹经营活动。
第十四条 烟花爆竹经营许可证的颁发管理工作实行单位申请、两级发证、属地监管的原则。
市安全生产监督管理部门负责本市行政区域内批发企业的审批、批发企业新（改、扩）建仓储设施的设计审查和竣工验收、对批发企业申请材料和 经营、储存场所的安全条件的审查。
县安全生产监督管理部门负责本行政区域内批发企业储存仓库相邻安全距离的审查、烟花爆竹零售经营点审批和《烟花爆竹经营（零售）许可证》的颁发管理工作。
第十五条 烟花爆竹零售经营点，应当按照统一规划、保障安全、合理布局、总量控制的原则审批，建立健全公平、诚信、规范、有序的市场流通秩序。
第十六条 经营网点的设置应当坚持严格控制、合理布局的原则。具体网点的设置由市安全生产监督管理部门确定。
第十七条 本市不设立专门从事烟花爆竹储存的企业；市区内禁止设立烟花爆竹储存仓库；禁止燃放烟花爆竹区域内禁止设立烟花爆竹批发企业、零售经营点。
第十八条 烟花爆竹批发企业应当符合下列条件：
（一）具备企业法人条件；
（二）建立健全安全生产责任制和各项安全管理制度、操作规程；
（三）有安全管理机构或者专职安全管理人员；
（四）主要负责人、分管负责人、安全管理人员应当具备烟花爆竹经营方面的安全知识和管理能力，并经培训考核合格；仓库保管员、守护员应当接受烟花爆竹专业知识培训，并经考核合格；其他从业人员应当经过本单位的安全知识教育和培训；
（五）具有与其经营规模和产品品种相适应的经营场所和仓储设施；仓库的内外部安全距离、库房布局、建筑结构、安全疏散条件、消防、防爆、防雷、防静电等安全设施以及电气设施等，符合《烟花爆竹工厂设计安全规范》（GB50161）等国家相关标准的要求；储存区域和仓库应有明显的安全警示标志和标识牌；
（六）具备配送服务能力，运输车辆符合国家相关标准；
（七）依法进行安全评价；
（八）有事故应急救援预案、应急救援组织和人员，并配备必要的应急救援器材、设备；
（九）法律、法规规定的其他条件。
第十九条 《烟花爆竹经营（批发）许可证》的有效期限为2年。
批发企业持《烟花爆竹经营（批发）许可证》到工商行政管理部门办理登记后，方可从事烟花爆竹批发经营活动。
第二十条 烟花爆竹零售经营点应当符合下列条件：
（一）负责人和销售人员经过安全知识培训；
（二）实行专店或者专柜、专人销售，设专人负责安全管理；专柜销售时，专柜应当相对独立，并与其他柜台保持一定的距离，保证安全通道畅通；
（三）零售场所的面积不小于 10 平方米，其周边 50 米范围内没有其他烟花爆竹零售点，并与学校、幼儿园、医院等人员聚集场所和加油站等易燃易爆物质生产、储存设施保持足够的安全距离；
（四）零售场所配备必要的消防器材，并张贴明显的安全警示标志；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第二十一条 《烟花爆竹经营（零售）许可证》的有效期限为2年。
第二十二条 烟花爆竹批发企业、零售经营点不得采购和销售非法生产、经营的烟花爆竹和不符合质量标准的烟花爆竹。 零售经营者不得经营和储存黑火药、烟火药、引火线。 烟花爆竹仓库不得超过限定药量和品种储存，零售网点存放的烟花爆竹数量不得超过15箱。
第二十三条 烟花爆竹经营单位不得转让、买卖、出租、出借、冒用或者伪造烟花爆竹经营许可证。
第四章 运输安全
第二十四条 经由道路运输烟花爆竹的应当取得公安部门的许可。
经由铁路、水路、航空运输烟花爆竹的，依照铁路、水路、航空运输安全管理的有关法律、法规、规章的规定执行。
第二十五条 烟花爆竹运输单位应当符合法律、法规规定的安全条件。
第二十六条 经由道路运输烟花爆竹的，托运人应当向运达地县级人民政府公安部门提出申请，并提交下列有关材料：
（一）承运人从事危险货物运输的资质证明；
（二）驾驶员、押运员从事危险货物运输的资格证明；
（三）危险货物运输车辆的道路运输证明；
（四）托运人从事烟花爆竹生产、经营的资质证明；
（五）烟花爆竹的购销合同及运输烟花爆竹的种类、规格、数量；
（六）烟花爆竹的产品质量和包装合格证明；
（七）运输车辆牌号、运输时间、起始地点、行驶路线、经停地点。
第二十七条 受理申请的公安部门应当自受理申请之日起 2日内对提交的有关材料进行审查，对符合条件的，核发《烟花爆竹道路运输许可证》；对不符合条件的，应当说明理由。
《烟花爆竹道路运输许可证》应当载明托运人、承运人、一次性运输有效期限、起始地点、行驶路线、经停地点、烟花爆竹的种类、规格和数量。
第二十八条 经由道路运输烟花爆竹的，除应当遵守《中华人民共和国道路交通安全法》外，还应当遵守下列规定：
（一）随车携带《烟花爆竹道路运输许可证》；
（二）不得违反运输许可事项；
（三）运输车辆悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志；
（四）烟花爆竹的装载符合国家有关标准和规范；
（五）装载烟花爆竹的车厢不得载人；
（六）运输车辆限速行驶，途中经停必须有专人看守；
（七）出现危险情况立即采取必要的措施，并报告当地公安部门。
第二十九条 烟花爆竹运达目的地后，收货人应当在 3 日内将《烟花爆竹道路运输许可证》交回发证机关核销。
第三十条 禁止携带烟花爆竹进入旅馆、饭店等公共场所和乘坐公共交通工具。
禁止邮寄烟花爆竹，禁止在托运、寄存和邮寄的行李、包裹、邮件中夹带烟花爆竹。
第五章 燃放安全
第三十一条 市区禁止燃放烟花爆竹地区内禁止燃放烟花爆竹。
第三十二条 禁止燃放烟花爆竹地区以外的下列地点及其周边100米范围内禁止燃放烟花爆竹：
（一）文物保护单位；
（二）车站、码头以及泊港的船只；
（三）油气罐、站等易燃、易爆危险物品储存场所和其他重点消防单位；
（四）居民住宅小区（县区政府指定时间、地点的除外）；
（五）输、变电设施；
（六）医疗机构、幼儿园、学校、敬老院；
（七）军事设施；
（八）机关、团体和企、事业单位；
（九）山林、苗圃等重点防火区、神山公园；
（十）市、县（区）人民政府根据维护正常工作、生活秩序的要求，确定和公布的其他地点。
前款规定禁止燃放烟花爆竹的地点及其周边具体范围，由有关单位设置明显的禁止燃放烟花爆竹警示标志，并负责看护。
第三十三条 重大庆典活动和节日期间，确需举办焰火晚会或其他大型焰火燃放活动的，主办单位应当按照分级管理的规定，向有关人民政府公安部门提出申请，并提交下列有关材料：
（一）举办焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动的时间、地点、环境、活动性质、规模；
（二）燃放烟花爆竹的种类、规格、数量；
（三）燃放作业方案；
（四）燃放作业单位、作业人员符合行业标准规定条件的证明。
公安部门受理申请的，应当自受理申请之日起2日内对提交的有关材料进行审查，对符合条件的，按本办法第七条第三款处理。
第三十四条 焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动燃放作业单位和作业人员，应当按照焰火燃放安全规程和经许可的燃放作业方案进行作业
第三十五条 在农历除夕和正月初一、初二、初三、十五日5天，可以在县（区）人民政府指定的地点燃放烟花爆竹。
具体燃放地点由县（区）人民政府公布。
第三十六条 燃放烟花爆竹，应当按照燃放说明燃放，不得危害公共安全和人身、财产安全。
烟花爆竹燃放后，应当及时洒水、清扫。
第六章 罚 则
第三十七条 对未经许可生产、经营烟花爆竹制品，或者向未取得烟花爆竹安全生产许可的单位或者个人销售黑火药、烟火药、引火线的，由安全生产监督管理部门责令停止非法生产、经营活动，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法生产、经营的物品及违法所得。
对未经许可经由道路运输烟花爆竹的，由公安部门责令停止非法运输活动，处1万元以上5万元以下的罚款，并没收非法运输的物品及违法所得。
非法生产、经营、运输烟花爆竹，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 生产烟花爆竹的企业有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，处1万元以上5万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产停业整顿，情节严重的，吊销安全生产许可证：
（一）未按照安全生产许可证核定的产品种类进行生产的；
（二）生产工序或者生产作业不符合有关国家标准、行业标准的；
（三）雇佣未经市人民政府安全生产监督管理部门考核合格的人员从事危险工序作业的；
（四）生产烟花爆竹使用的原料不符合国家标准规定的，或者使用的原料超过国家标准规定的用量限制的；
（五）使用按照国家标准规定禁止使用或者禁忌配伍的物质生产烟花爆竹的；
（六）未按照国家标准的规定在烟花爆竹产品上标注燃放说明，或者未在烟花爆竹的包装物上印制易燃易爆危险物品警示标志的。
第三十九条 从事烟花爆竹批发的企业向从事烟花爆竹零售的经营者供应非法生产、经营的烟花爆竹，或者供应按照国家标准规定应由专业燃放人员燃放的烟花爆竹的，由安全生产监督管理部门责令停止违法行为，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得；情节严重的，吊销烟花爆竹经营许可证。
从事烟花爆竹零售的经营者销售非法生产、经营的烟花爆竹，或者销售按照国家标准规定应由专业燃放人员燃放的烟花爆竹的，由安全生产监督管理部门责令停止违法行为，处1000元以上5000元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得；情节严重的，吊销烟花爆竹经营许可证。
第四十条 生产、经营、使用黑火药、烟火药、引火线的企业，丢失黑火药、烟火药、引火线未及时向当地安全生产监督管理部门和公安部门报告的，由公安部门对企业主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款，对丢失的物品予以追缴。
第四十一条 经由道路运输烟花爆竹，有下列行为之一的，由公安部门责令改正，处200元以上2000元以下的罚款：
（一）违反运输许可事项的；
（二）未随车携带《烟花爆竹道路运输许可证》的；
（三）运输车辆没有悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志的；
（四）烟花爆竹的装载不符合国家有关标准和规范的；
（五）装载烟花爆竹的车厢载人的；
（六）超过危险物品运输车辆规定时速行驶的；
（七）运输车辆途中经停没有专人看守的；
（八）运达目的地后，未按规定时间将《烟花爆竹道路运输许可证》交回发证机关核销的。
第四十二条 对携带烟花爆竹搭乘公共交通工具，或者邮寄烟花爆竹以及在托运的行李、包裹、邮件中夹带烟花爆竹的，由公安部门没收非法携带、邮寄、夹带的烟花爆竹，可以并处200元以上1000元以下的罚款。
第四十三条 对未经许可举办焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动，或者焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动燃放作业单位和作业人员违反焰火燃放安全规程、燃放作业方案进行燃放作业的，由公安部门责令停止燃放，对责任单位处1万元以上5万元以下的罚款。
在禁止燃放烟花爆竹的时间、地点燃放烟花爆竹，或者以危害公共安全和人身、财产安全的方式燃放烟花爆竹的，由公安部门责令停止燃放，处100元以上500元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
第四十四条 对没收的非法烟花爆竹以及生产、经营企业弃置的废旧烟花爆竹，应当就地封存，并由公安部门组织销毁、处置。
第四十五条 安全生产监督管理部门、公安部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门的工作人员，在烟花爆竹安全监管工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第四十六条 当事人对处罚决定不服的，可依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》申请复议或提起诉讼。
第七章 附 则
第四十七条 本市烟花爆竹批发单位的安全评价和安全评估标准按照国家标准执行。
第四十八条 本办法自2007年2月10日起施行。
一九九六年五月十五日市人民政府令第20号发布的《芜湖市禁止燃放烟花爆竹的规定》同时废止。