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杭州市行政机构设置和编制管理办法

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杭州市行政机构设置和编制管理办法

浙江省杭州市人民政府


杭州市行政机构设置和编制管理办法

市政府令

第213号



《杭州市行政机构设置和编制管理办法》已经2004年11月8日市人民政府第54次常务会议审议通过,现予公布,自2005年1月1日起施行。


代市长 孙忠焕

二OO四年十一月十一日


杭州市行政机构设置和编制管理办法

第一章 总  则

  第一条 为了规范行政机构设置和编制的管理,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本市各级人民政府行政机构设置和编制的管理适用本办法。
  第三条 行政机构设置和编制的管理实行统一领导,分级管理。
  行政机构设置和编制的管理应当适应政治、经济和社会发展的需要,遵循精简、统一、高效的原则。
  第四条 行政机构设置和编制的确定,应当依照规定的管理权限和程序审批。
  第五条 市、区、县(市)机构编制管理机关按照规定权限负责本辖区内行政机构设置和编制的管理工作。

第二章 行政机构设置管理

  第六条 行政机构的设置应当以科学的职能配置为基础,做到职能明确、分工合理、精简规范,有利于提高行政效率,并且不得超过上级机关规定的限额。
  第七条 市人民政府行政机构根据职能分为工作部门、议事协调机构的常设办事机构、派出机构和工作部门管理的行政机构。
  区、县(市)人民政府行政机构根据职能分为工作部门和派出机构。区、县(市)人民政府不设立议事协调机构的常设办事机构;因工作需要确需设立的,按照本办法规定的管理权限和程序审批。
  乡(镇)人民政府不设立独立的行政机构,只设立内设的综合办事机构。
  第八条 严格控制议事协调机构及其非常设办事机构的设立。市、区、县(市)人民政府在一定时期内的特定工作应当交由现有行政机构承担,不另行设立议事协调机构。现有行政机构不能承担该职能的,可以设立议事协调机构及其非常设办事机构,但应当明确其撤销的条件或者撤销的期限。
  第九条 市、区、县(市)人民政府行政机构在职能分解的基础上设立内设机构。
  市、区、县(市)人民政府工作部门根据工作需要,可以设立派出机构或者直属机构。
  市人民政府工作部门管理的行政机构根据工作需要,可以设立派出机构。
  第十条 市、区、县(市)人民政府行政机构及其内设机构、派出机构和直属机构的名称应当规范,并与该机构的类型和职能相称。
  市人民政府的工作部门称委员会、办公厅(室)、局;市人民政府议事协调机构的常设办事机构称办公室;市人民政府工作部门管理的行政机构称局;市人民政府行政机构的内设机构称处、室,市人民政府工作部门的派出机构或者直属机构和工作部门管理的行政机构的派出机构称分局、所。
  区、县(市)人民政府的工作部门称办公室、局,其内设机构称科、室;区、县(市)人民政府工作部门的派出机构或者直属机构称所、队。确因工作需要,设定与本条规定不一致的机构名称的,由该机构的批准机关决定。
  第十一条 市、区、县(市)人民政府行政机构的最高级别分别为副厅级、正处级、正科级;市人民政府行政机构的内设机构的最高级别为正处级,区人民政府行政机构的内设机构的最高级别为正科级。
  第十二条 市人民政府行政机构的内设机构不设下属机构。因工作需要确需设立的,按照本办法规定的管理权限和程序审批。
  区、县(市)人民政府行政机构的内设机构不设下属机构。

第三章 编制管理

  第十三条 行政机构的编制在上级机关核定的总额内,依据职能配置确定。
  行政机构的编制是指人员定额和领导职数。编制总额分为市,区、县(市),乡(镇)三级,不得相互挤占。
  第十四条 行政机构的编制是各机构人员调配、职务任免和财政经费拨付的依据。
  行政机构不得超编使用工作人员,其领导人员应当在确定的职数限额内调配。
  第十五条 行政机构的编制在行政机构设立时确定。行政机构的编制方案应当包括下列事项:
  (一)行政机构的人员定额;
  (二)行政机构的领导职数和内设机构的领导职数。
  第十六条 市、区、县(市)人民政府行政机构编制的调整,由本级机构编制管理机关按照本办法规定的管理权限和程序审批或者审核报批;乡(镇)编制的调整,由上级机构编制管理机关按照本办法规定的管理权限和程序审批或者审核报批。
  第十七条 上级机构编制管理机关下达的公安、司法行政等专项编制的分配,由市、区、县(市)机构编制管理机关分配下达或者会同同级人民政府有关部门分配下达。
  第十八条 市、区、县(市)人民政府议事协调机构的非常设办事机构不单独确定编制,所需工作人员由承担具体工作的行政机构内部调剂解决。

第四章 管理权限和程序

  第十九条 下列事项由市机构编制管理机关提出方案,经市人民政府审议通过后,由市人民政府报省人民政府批准,同时报市人民代表大会常务委员会备案:
  (一)市人民政府行政机构的设置和调整总体方案;
  (二)市人民政府行政机构的设置和调整总体方案批准后,工作部门、议事协调机构的常设办事机构、工作部门管理的行政机构的设立、撤销或者合并。
  第二十条 下列事项由市机构编制管理机关提出方案,报省机构编制管理机关批准:
  (一)全市行政机构编制总额和市(含区)、县(市)、乡(镇)编制总额的调整;
  (二)市人民政府工作部门、议事协调机构的常设办事机构、工作部门管理的行政机构的更名或者增加机构名称(包括撤销增加的机构名称,下同)。
  第二十一条 下列事项由市机构编制管理机关审核后,报市人民政府批准:
  (一)市人民政府行政机构的职能配置、内设机构和人员编制方案;
  (二)区、县(市)人民政府行政机构的设置和调整总体方案;
  (三)区、县(市)人民政府行政机构的设置和调整总体方案批准后,工作部门、议事协调机构的常设办事机构的设立、撤销或者合并;
  (四)市人民政府行政机构与区人民政府行政机构管理权限的划分和管理体制的调整。
  前款第(二)、(三)项规定的事项,区、县(市)人民政府同时报本级人民代表大会常务委员会备案。
  第二十二条 下列事项由市机构编制管理机关决定或者批准:
  (一)市、区、县(市)、乡(镇)编制总额的分配;
  (二)市人民政府行政机构职能、编制的调整及其内设机构和派出机构或者直属机构的增设、撤销或者变更;
  (三)市人民政府行政机构的内设机构、派出机构和直属机构设立下属机构的,下属机构的级别及其领导职数的确定;
  (四)区、县(市)人民政府工作部门、议事协调机构的常设办事机构的更名或者增加机构名称。
  第二十三条 下列事项由区、县(市)机构编制管理机关审核后,报本级人民政府批准:
  (一)区、县(市)人民政府行政机构的职能配置、内设机构和人员编制方案;
  (二)乡(镇)人民政府综合办事机构的设置和调整总体方案。
  第二十四条 下列事项由区、县(市)机构编制管理机关决定或者批准:
  (一)区、县(市)、乡(镇)编制的具体分配;
  (二)区、县(市)人民政府行政机构职能、编制的调整及其内设机构、派出机构或者直属机构的增设、撤销或者变更;
  (三)乡(镇)人民政府综合办事机构的设置和调整总体方案批准后,综合办事机构的设立、撤销、变更或者职能调整;
  (四)乡(镇)编制的调整。
  第二十五条 设立行政机构的方案,应当包括下列事项:
  (一)设立的必要性和可行性;
  (二)行政机构的类型、名称、级别、职能和隶属关系;
  (三)内设机构的名称、级别和职能划分;
  (四)与其他机构的职能划分;
  (五)所需编制。
  撤销或者变更行政机构的方案,应当包括下列事项:
  (一)撤销或者变更行政机构的理由;
  (二)撤销或者变更行政机构后,其职能的消失、转移情况;
  (三)撤销或者变更行政机构后,其编制的调整和人员的分流情况。
第二十六条 市、区、县(市)人民政府行政机构增设内设机构、派出机构和直属机构的方案,应当包括下列事项:
  (一)增设的必要性;
  (二)增设机构的名称、性质、级别和职能;
  (三)与其他机构职能的划分;
  (四)所需编制。
  撤销或者变更行政机构的内设机构、派出机构和直属机构的方案,应当包括下列事项:
  (一)撤销或者变更机构的理由;
  (二)撤销或者变更机构后,其职能的消失、转移或者调整情况;
  (三)撤销或者变更机构后,其编制的调整情况。
  第二十七条 市、区、县(市)人民政府因工作需要,确需设立议事协调机构及其非常设办事机构的,由市、区、县(市)人民政府办公厅(室)提出方案或者会同同级机构编制管理机关提出方案,报本级人民政府批准。

第五章 监督检查

  第二十八条 各级机构编制管理机关对本级和下级人民政府行政机构的设置和编制执行情况进行监督检查。
  行政机构应当每年向同级机构编制管理机关提供行政机构编制执行情况的报告,并在各自职责范围内,配合机构编制管理机关做好行政机构设置和编制的管理工作。
  第二十九条 上级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构设置和编制的管理工作,不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。
  第三十条 行政机构擅自超编使用人员的,财政部门不得拨付行政经费;人事、劳动保障等行政主管部门不得办理人员调配、社会保障等手续。

第六章 法律责任

  第三十一条 行政机构违反本办法规定,有下列行为之一的,由机构编制管理机关责令其限期改正;逾期不改正的,由机构编制管理机关建议本级人民政府或其监察等有关行政主管部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:
  (一)超越管理权限设置或者调整行政机构的;
  (二)擅自设置或者调整内设机构、派出机构或者直属机构及其级别的;
  (三)擅自扩大行政机构职能的;
  (四)擅自超过核定的编制使用工作人员或者超职数配备领导人员的;
  (五)对擅自超编使用的人员拨付行政经费、办理人员调配、社会保障等手续的;
  (六)其他违反行政机构设置和编制管理规定的行为。
  第三十二条 机构编制管理机关工作人员在行政机构设置和编制管理工作中有违法、失职等行为的,依照有关法律、法规规定处理。

第七章 附  则

  第三十三条 参照或者依照国家公务员制度管理的机构,其机构设置和编制的管理参照本办法执行。
  第三十四条 市、区、县(市)机构编制管理机关可以根据本办法的规定,制定行政机构设置和编制管理的具体工作规则。
  第三十五条 本办法自2005年1月1日起施行。





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              公司人格否认法律问题研究(下)

                  ◇王冠华

3 我国公司人格否认制度存在的难点以及完善

3.1 难点

新《公司法》第20、64条只原则性地规定了适用公司法人人格否认的情形,应该说是非常现实和合理的,体现了立法的艺术。但由于相关配套法规的缺乏,该制度缺乏可操作性,在司法实践中常常存在以下三个难点:

3.1.1 标准分歧大

对于“滥用”情形,目前,除了前述的最高人民法院《中国信达资产管理公司成都办事处与四川泰来装饰工程有限公司、四川泰来房屋开发有限公司、四川泰来娱乐有限责任公司借款担保合同纠纷案》的案例之外,尚无明确法条或司法解释等;对于“连带责任”的具体承担方式以及“严重损害债权人利益”的判断标准,亦无明确规范。在法院特别是基层法院,在司法实践中法官直接使用法理进行断案不够普遍。各个法院,甚至是同一法院的不同法官,对法理的理解以及实际操作都无法保证标准的一致性,这种情况必将会直接影响到案件审判结果的统一性。

3.3.2 诉讼门槛高

“谁主张,谁举证”乃民法之举证原则。新《公司法》第20条关于举证责任之规定,有举证难度大、举证成本高之嫌。在大多数情况下,股东与公司间的财产混同、业务混同、人格混同、组织机构及人员混同等事实的关键证据大都为公司自身所掌握,而这些证据的举证责任却都在债权人身上,举证不能必然会使债权人承担不利的法律后果;即便是能够收集到上述证据,其举证成本也非常之高。如此高难度、高成本的举证,无疑是给债权人设置了一个相当不合理的诉讼门槛。

3.3.3 制度滥用风险高

法律规定的过于弹性与原则,无形中会赋予法官巨大的自由裁量权,必然会严重违背法律适用的原则。或出现法人人格否认适用任意扩大化的情形,或出现应适用法人人格否认而不适用的情形,从而导致公司人格否认制度的滥用,有可能从根本上动摇我国的公司法人制度,从而严重影响我国经济的发展。

3.2 完善
从上述分析可以看出,为更好地完善和适用公司人格否定制度,目前当务之急是做好以下两个方面的工作:

3.2.1 完善相关配套的法律法规

3.2.1.1 在更高位阶的法律上将“法人制度为支柱,人格否认为例外”这一法律原则予以明确规定
在更高位阶的法律上,如将来的民法典明确规定“法人制度为支柱、人格否认为例外”这一法律原则,有利于公司人格否认制度适用外延逐步扩大,以更加有效和广泛地对滥用法人人格的行为予以防范和制裁。
3.2.1.2 完善对公司进行规范的相关法律制度的配套建设
公司法人人格否认制度应注重与保护相关利益群体的各种实体法如合同法、金融法、证券法、反不正当竞争法、产品质量法等相互配合,以更好地规制公司的行为,使公司在实现股东利益最大化的同时,对公司的其他相关利益群体以及社会公共利益给予有效的保护。

3.2.2 发挥司法解释及司法判例的作用

3.2.2.1 发挥司法解释的释明作用
法律具有相对稳定性,且一般要滞后于市场经济发展需求;而司法解释的灵活性、针对性可以弥补成文法的不足,便于法官在审判实践中操作。因此,最高人民法院应根据在审判实践中出现的问题如“滥用的具体情形”、“严重损害债权人利益的判断标准”、“连带责任的具体承担方式”等采用列举加概括的立法技术及时给予解释,以便于理解和执行。
3.2.2.2 发挥司法判例的指导作用
如前述,美国是公司人格否认制度的发源国,但作为判例法国家,这一制度只是作为一个司法规则或法理由法官在个案中裁量适用。依据公司法人人格否认制度的原理和原则性规定,就个案做出否认公司人格的判决,在得到广泛认同以后,可由最高人民法院将其公布为具有参照意义的典型案例。由于现实经济生活的复杂性,在无法给予具体、明确的标准前提下,就应赋予司法判例以解释和补充法律的功能,这样有助于司法理论和实践结合,也为今后的立法工作积累经验。

作者:王冠华,法学博士,北京市博金律师事务所专职律师,13810112545

附录

[1] 许凌艳 张中:《论公司法的立法价值取向》,《法律适用》2002第12期第89页
[2] 赵旭东主编:《公司法学(第二版)》,高等教育出版社2005年5月(2010年重印),第9页
[3] 赵旭东主编:《公司法学(第二版)》,高等教育出版社2005年5月(2010年重印),第9页
[4]赵旭东主编:《公司法学(第二版)》,高等教育出版社2005年5月(2010年重印),第12页
[5]《民法通则》第4条 民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。
[6]《国务院关于进一步清理和整顿各类公司的通知》(国发[1985]102号)第6条:“呈报单位和各级人民政府、各有关部门,要对成立公司进行认真审核,因审核不当而造成严重后果的,要承担经济、法律责任。”
[7] 《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》(中发[1986]6号)第3条第1款规定:“党政机关及所属编制序列的事业单位及其干部开办的企业停办以后,应由直接批准的业务主管部门负责清理。由于违法经营导致亏损倒闭、资不抵债,或者造成其他严重后果的,要由直接批准的业务主管部门和企业共同承担经济责任和法律责任。”
论探望权

李卫存


2001年4月28 日九届全国人大常委会第21次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》,修改后的婚姻法于同日公布施行。在新修改的婚姻法中增设了一些反映广大人民群众愿望的具体问题的规定,探望权就是其中的一例。探望权在婚姻法中的确立,为离婚后不直接抚养子女父母行使探望子女的权利提供了具体的法律依据。但在探望权的操作方面还不够完善。


[关键词] 探望权;探望权人;协助义务



[目录]

一、探望权的含义
二、探望权在我国婚姻法中的确立
三、我国婚姻法中的探望权的几个特点
四、有关探望权之规定的几点思考



2001年4月28日公布并施行的婚姻法第三十八条规定:“离婚后,不直接抚养子女的父或母,有探望子女的权利,另一方有协助的义务。行使权利的方式、时间由当事人协议;协议不成时,由人民法院判决。父或母探望子女,不利于子女身心健康的,由人民法院依法中止探望的权利;中止的事由消失后应当恢复探望的权利。”这是我国婚姻法首次就离婚之后父母的探望权问题作出的规定。该规定为离婚后的父母行使探望子女的权利提供了法律依据,司法实践表明,探望权在婚姻法中的确立对于我国离婚制度的完善及司法实践具有重要意义,同时我们还应注意其在具体操作方面还不够完善,还存在许多着值得我们关注和思考的问题。

一、探望权的含义

探望权是指:“离婚后未直接抚养子女的父母亲一方依法享有的在一定时间,以一定方式探视、看望子女的权利。”[1]
我们可以从以下几个方面来理解探望权:
1、享有探望权的主体(即探望权人)
探望权人包括不直接抚养子女的生父母、养父母以及同意继续抚养且有抚养关系的继父母。
2、行使探望权的形式
行使探望权的形式包括见面(直接见面或短期的共同生活)、直接联系(电话、书信等)以及其他形式的交往。
3、设立探望权的目的
设立探望权是为了让离异家庭的未成年子女得到更多的关爱和亲情,不保护他们的身心健康。
4、探望权的性质
“从法理上看,探望权是基于父母子女关系而享有的一种身份权探望权是一种身份权,也是一种法定权利除法定理由不手干涉和限制。”

二、探望权在我国婚姻法中的确立

"探望权制度起源于英美法系,这一制度为处理离婚后父母探望子女提供了法律依据,为各国立法和法理所接受,确立探望权符合世界婚姻法家庭制度发展的潮流"在2001年婚姻法修改以前,探望权在我国学术界一直被称为"探视权",在2001的婚姻法修改讨论过程中,根据有关提议将其改为更为中性的"探望权"一词.
随着社会的发展和改革开放的进行,离婚案件以及由此产生的探望未成年子女纠纷不断增加,同时由于有些父母在离婚后,放松甚至不管子女的教育问题导致青少年犯罪问题不断增加.迫切要求出台一些关于离婚后未成年子女教育抚养方面的规定. 来解决这一系列的社会问题.而在婚姻法修改以前,法律大多侧重于在抚养费用,等物质方面的规定.对于如何行使教育及监护权,尤其是不直接抚养子女的父母的权利,并无具体的规定,给司法实践带来诸多不便,同时也不利于保护离异家庭中的未成年子女的身心健康,正是在这种情形之下,探望权在我国婚姻法种被确立了下来,它的确立为不直接抚养子女的父母行使探望权提供了具体的法律依据.这对于 弥补1980年婚姻法的不足,进一步完善我国离婚制度具有重要意义.

三、在我国婚姻法中探望权的几个特点

1、探望权是一项法定权利

我国现行婚姻法第三十八条第一款规定:“离婚后,不直接抚养子女的父或母有探望子女的权利,另一方有协助的义务。”
据此,探望权是婚姻法赋予“离婚后不直接抚养子女的父或母”的一项法定权利,任何人不得非法干涉或限制。在现实中,有些直接抚养子女的父或母认为,既然在离婚以后子女由自己直接抚养,那么对子女进行教育和监护就是自己的独有权利,对方没有探望子女的权利,并以此作为惩罚和报复对方的手段。这种做法不仅子女的身心健康极为不利,而且引发许多新的矛盾。实际上,父母子女关系与夫妻关系是两种性质不同的关系,离婚只能解除夫妻关系,而不能消除父母子女关系,在离婚以后无论子女由父母哪一方直接抚养,子女都是父母双方的子女,父母都有抚养和教育子女的权利和义务。行使探望权作为不直接抚养子女的父或母对子女进行抚养和教育的重要途径,是受法律保护的。
2、行使探望权的方式及时间以当事人的协议优先
现行婚姻法第三十八条第二款规定:“行使探望权的方式、时间由当事人协议;协议不成时由人民法院判决。”
行使探望权的方式、时间由双方当事人根据互利的原则进行协商,给当事人有更宽泛的选择空间,这样既有利于使双方当事人保持融洽的关系,同时有利双方安排各自的生活和工作,在方式上,当事人可以约定与子女进行短时间的会面,也可以约定由不直接抚养子女的父或母将子女带走进行短期的共同的生活并按时送回。在时间上,当事人可以约定一月一次,也可以约定一周或三天五天一次,同时既可以约定在周末、假日,也可以约定在其他时间。 这样有利于当事人保持融洽的关系,从而有利于探望权的行使和未成年子女的身心健康。同时法律又补充规定在当事人协议不成时,人民法院可以在查明事实的基础上,依法对行使探望权的方式、时间作出结论性判定。为无法达成协议的当事人行使探望权提供了法律保障。