潍坊市浅海滩涂养殖管理规定
山东省潍坊市人民政府
潍坊市人民政府令第33号令
《潍坊市浅海滩涂养殖管理规定》已经市政府第三十九次常务会议研究通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长 王大海
一九九五年十二月十三日
潍坊市浅海滩涂养殖管理规定
第一条 为合理开发利用浅海、滩涂，维护上海生产秩序，保障渔业生产者的合法权益，根据《中华人民共和国渔业法》、《山东省实施<中华人民共和国渔业法>办法》、《山东省浅海滩涂养殖管理规定》，结合我市实际，特制定本规定。
第二条 凡在我市管辖范围内开发利用浅海、滩涂，从事渔业养殖的单位和个人，必须遵守本规定。
第三条 市、县（市、区）渔业行政主管部门负责本辖区内的浅海、滩涂渔业养殖管理工作。所属渔政监督管理机构具体负责浅海、滩涂渔业养殖监督管理工作。
第四条 市、县（市、区）政府应当把浅海、滩涂开发利用纳入国民经济和社会发展计划，制定本辖区内的浅海、滩涂养殖发展规划。
第五条 浅海、滩涂的渔业养殖坚持“因地制宜、科学养殖、合理采捕”的原则。
第六条 相邻的县（市、区）应当在浅海、滩涂划定渔业养殖生产管理线。渔业养殖生产管理线由市政府组织相邻县（市、区）政府，本着合理开发利用，尊重历史，照顾现实的原则，参照行政区划线协商划定。协商不成时，由市政府直接决定。
第七条 市、县（市、区）政府可以将规划用于养殖的浅海滩涂，确定给全民所有制单位或集体所有制单位从事养殖生产，并由同级渔业行政主管部门核发《养殖使用证》，确认使用权。使用权确定后，应绘图立标，登记造册，立卷归档。养殖使用证不得买卖或以其他形式转让。国家、省、市确定的航道、锚地不得划作养殖区。
第八条 鼓励、支持全民所有制单位、集体所有制单位充分利用浅海、滩涂发展养殖业。全民所有制单位和集体所有制单位使用的浅海、滩涂，可由集体和个人承包，从事养殖生产。
第九条 鼓励科研教学单位进行浅海、滩涂技术开发和科技承包，实行科技成果有偿转让。
第十条 鼓励外商投资开发浅海、滩涂；支持跨行业、跨地区联合开发利用浅海、滩涂；扶持出口、创汇产品开发、综合性立体开发和新品种新技术开发。
第十一条 浅海、滩涂属国家所有，其使用权和承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。确因国家工程建设需要，市、县（市、区）政府可以收回确权承包的浅海、滩涂，但应根据实际情况给予相应的经济补偿。
第十二条 浅海滩涂养殖承包单位或个人，必须按养殖许可证规定的范围、期限进行开发、利用，不得超越划定范围养殖、捕捞、侵占和随意闲置。
第十三条 任何单位和个人应依法保护渔业水域环境。在浅海、滩涂养殖区，不得排放、倾倒有害养殖生产的废弃物。
第十四条 开发浅海、滩涂应交纳资源占用费，具体征收标准，由县级以上渔业行政主管部门按省有关规定执行。
第十五条 浅海、滩涂定置网场，由县级以上渔业行政主管部门统一安排。影响养殖的，应予以拆除，不得外移。
第十六条 浅海、滩涂养殖所需苗种，应通过人工育苗解决。确实不能解决的，须经采捕地县级以上渔业行政主管部门批准，并依法缴纳资源费和办理准捕证后，按批准的时间、地点、限额予以采捕，严禁滥采滥捕。外市地来我市浅海、滩涂采捕苗种，必须经市渔业行政主管部门批准。
第十七条 对浅海、滩涂贝类资源实行定期采捕。文蛤、青蛤、竹蛏每年６月１０日至７月３１日为禁捕期；菲律宾蛤、四角蛤每年４月１５日至５月１５日为禁捕期。
第十八条 贝类资源捕捞应达到规定标准，文蛤壳长４厘米；菲律宾蛤壳长３厘米；青蛤壳长３厘米；四角蛤壳长３厘米；竹蛏壳长５厘米。采捕幼贝的个数不得超过同品种的２０％。
第十九条 在浅海、滩涂采捕、收购自然生长贝类的，须经县级以上渔业行政主管部门批准，取得许可证，并在批准的区域、时限、限额内持证采捕、收购。
第二十条 严禁在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的渔具、渔法在浅海、滩涂捕捞渔业资源。
第二十一条 无养殖使用证，擅自进行浅海、滩涂养殖的，由渔业行政主管部门予以制止，没收违法所得，并按资源费征收标准的２－３倍予以罚款。
第二十二条 涂改、买卖、出租或以其他形式非法转让养殖使用证的，由渔业行政主管部门吊销《养殖使用证》，有违法所得的予以没收。
第二十三条 未经批准，擅自采捕自然苗种的，由渔业行政主管部门没收其苗种，并按苗种价值的４－５倍处以罚款。
第二十四条 无正当理由使浅海、滩涂荒芜的，由《养殖使用证》发证机关按有关规定收取荒芜费，并责令限期开发利用；逾期仍未开发利用的，吊销《养殖使用证》。
第二十五条 偷捕、抢夺他人养殖水产品的，破环他人养殖水体、养殖设施的，依照《山东省实施<中华人民共和国渔业法>办法》的规定给予处罚；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第二十六条 渔政、公安、边防、环保等部门要密切配合，共同搞好浅海、滩涂养殖业的生产治安秩序和贝类资源的繁殖保护工作。
第二十七条 乡镇、村、养殖单位可根据需要建立看护组织，在渔业行政主管部门的指导下，依法进行护渔管理。
第二十八条 渔业行政主管部门在执行罚没处罚时，必须使用财政部门统一印制的票据，罚没收入全额上缴同级财政。未经县级以上渔业行政主管部门委托，任何单位或个人不得收缴资源费和执行罚没。
第二十九条 当事人对渔业行政主管部门的行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定之日起三十日内，向人民法院起诉；到期不起诉，又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十条 本规定由潍坊市水产局负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。
提前收回出让国有土地使用权补偿问题探析
吕国华
【导言】为了公共利益，提前收回出让的国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿？如何补偿？在这个问题上，可谓是百家争鸣，众说纷纭。我国法律对之作出了怎样的规范？如何从应然意义上和实然意义上对待土地使用权的补偿问题？本文通过大量的办案实践经验，结合我国法律规定，试图对阐明并解决这一问题进行有益地探索。
【关键词】收回 出让 国有土地 使用权 补偿
【正文】
随着经济发展，我国各地政府经常以公共利益为名提前收回已经出让的国有土地使用权。出让期限届满之前收回国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿？如何对土地使用权人进行补偿，成为一个无法回避的法律课题。然而，我国土地市场法律体系仍然处于逐步完善的过程之中，现有法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题进行了规范，但规范得比较笼统，缺乏可操作性，甚至法律规范之间相互冲突，致使出让人和受让人要么无所适从，要么矛盾不断，难以取得一致意见。各地政府在土地补偿问题上态度各异，乱象丛生，既不利于维护我国土地法治的统一建设，也不利于土地市场的科学发展。随着我国改革开放的深入进行，我国经济已经进入了新一轮发展周期，在这一过程中，势必将有更多出让的国有土地使用权被以公共利益之名提前收回。如何在提前收回出让的国有土地使用权补偿问题上平衡各方利益，既保障法律得到正确贯彻实施，又有利于土地市场的可持续发展，笔者试图在解决这一问题上进行有益地探索。
一 从一个案例说起
2008年10月，笔者接受江苏某市市民陶先生的委托，代理其与该市国土资源局关于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的法律事务。陶先生受让的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁。隶属于该市国土资源局的土地储备机构在给予陶先生房屋补偿款时明示不包含土地补偿款项，有关出让土地补偿问题另行解决。该市国土资源局提前收回出让给陶先生的国有土地使用权，却拒绝给予陶先生任何土地补偿，认为房屋补偿款已经包含了土地补偿。在陶先生据理力争并委托律师进行交涉的情况下，该市国土资源局虽然同意给予土地补偿，但是只同意给予剩余年限的土地出让金，并说自己是严格依据我国物权法的规定给予补偿的。
二 走出补偿问题的误区
提前收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要补偿？如何补偿？在这一问题上，众说纷纭。我国各地政府在收回出让国有土地使用权进行补偿实践上也是乱象丛生。有的地方只对土地使用权人的房屋给予补偿，拒绝对土地使用权进行补偿。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但是认为土地使用权补偿已经包含在被征收房屋补偿中。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但以退还剩余年限的土地出让金为限。有的地方同意在退还剩余年限的土地出让金的同时，给予同期银行利息。有的地方对剩余年限的出让土地使用权进行市场价评估，根据评估价给予补偿。有的地方根据土地使用权市场评估价给予适当补偿。有的地方将土地使用权补偿纳入房屋补偿中，认为所谓的土地使用权补偿问题就是被拆迁房屋市场评估时考虑的“区位”因素。有的地方缺乏这方面的统一规定，是否给予补偿，给予多少补偿，因人而异，因事而异，完全由出让人单方面决定。根据我国相关法律规定，笔者认为，为了公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，应当给予补偿。补偿数额应当根据剩余年限的土地使用权的市场评估价格确定。提前收回的出让国有土地使用权涉及房屋拆迁的，土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋补偿中，作为被拆迁房屋补偿的一部分。出让人在就土地使用权对土地使用权人依法补偿的基础上，向土地使用权人退还剩余年限的土地出让金。
三 法律规范之间的冲突
我国多部法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题都作出了规定。但是这些规定有的相互一致，有的却彼此冲突，成为我国收回出让国有土地使用权补偿方面矛盾频发的制度诱因之一。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”我国物权法将退还相应的出让金和补偿问题作出了区别性规定，退还出让金不等同于依法补偿，而是在依法补偿的基础上再退还出让金。但是，我国不少地方政府对之作出了错误理解，作出了不少和物权法相冲突的地方性规定，认为提前收回出让的国有土地使用权，只需要退还相应的出让金即可，不需要再进行补偿。这显然大错特错。我国物权法规定出让人需要退还出让金给受让人，同时规定了对受让人在土地使用权之上的不动产也要依法补偿，而对不动产补偿本身应当依法包括对土地使用权的补偿。由此可见，提前收回出让的国有土地使用权，土地使用权人至少享有三个方面的权益：一是对地上不动产的补偿，二是对土地使用权的补偿，三是要求退还相应的出让金。只不过，按照我国法律规定，对土地使用权的补偿和对地上不动产的补偿统一以对地上不动产补偿的形式出现。如此以来，土地使用权人的权益就表现在两个方面，对地上不动产的补偿和退还相应的出让金。分析到这里，我们就不难理解，为什么对土地使用权的补偿不是指退还相应的出让金，也不是可有可无，而是隐含于地上不动产补偿之中真实存在着。至于被拆迁房屋补偿估价应当包含土地使用权补偿估价，被拆迁房屋货币补偿款应当包含对土地使用权的补偿，《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》和《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》（国法秘函【2002】15号）均对之作出了明确规定。我们来看看它们是如何规定的。《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》（国法秘函【2002】15号）规定：“2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：‘ 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。’根据上述规定，2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”既然被拆迁房屋评估价应当包含土地使用权的评估价，而被拆迁房屋又必须依法根据市场评估价确定（《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”），那么土地使用权的评估价显然也是市场评估价，土地使用权的补偿也就必须根据市场评估价确定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”根据我国城市房地产管理法的规定，为公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，在确定土地使用权补偿时应当考虑两个因素：一是土地使用者使用土地的实际年限，二是土地使用者开发土地的实际情况。而且，根据我国城市房地产管理法的规定，出让人只需要给予土地使用权人相应的补偿，如何认定这里的“相应”？如何理解“土地使用者开发土地的实际情况”？这显然与我国物权法规定的土地使用权补偿根据剩余年期土地使用权市场评估价确定不相一致。我国土地管理法的规定与物权法、城市房地产法的规定也不一致。《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”如何理解这里的“适当补偿”？补偿多少才“适当”？给予适当补偿参考的因素是哪些？是否需要参考土地使用者使用土地的实际年限，开发土地的实际情况或者土地使用权的评估价？剩余年限的土地出让金如何处理？提前收回出让的国有土地使用权和收回划拨的国有土地使用权在补偿方面有何区别？我国土地管理法没有给出这些问题的答案。实际上，我国土地管理法关于收回国有土地使用权的粗线条的描述，不但使其规定不具有可操作性，而且其和物权法、城市房地产法规定的不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。实践中，出让人和受让人在补偿方面出现分歧，往往“各说各的理”，一方引用物权法的规定，另一方就引用土地管理法的规定。这些互相冲突的规定也经常为仲裁庭上和法庭上的律师提供了唇枪舌战的“机会”，给法官和仲裁员审理案件适用法律增加了难度。
四 两种情形下的补偿方法
实践中，应当注意区分两种情形下的土地使用权补偿方法。一是不涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形，二是涉及地上物的提前收回出让的国有土地使用权的补偿情形。二者在补偿主体、补偿程序和补偿标准上有着重大区别。
提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，如何补偿？根据我国相关法律规定，市、县人民政府是出让国有土地使用权的法定主体，也是收回出让的国有土地使用权的法定主体，市、县人民政府的土地行政主管部门负责具体的收回实施工作。提前收回出让的国有土地使用权不涉及地上物的，由出让人依法收回出让的国有土地使用权，与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。出让人按照剩余年限的土地使用权的市场评估价向土地使用权人支付土地使用权补偿，另外退还剩余年限的土地出让金。
提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物的，如何补偿？根据我国相关法律规定，市、县人民政府是提前收回出让国有土地使用权的法定主体，具体收回工作由市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。但是，由于土地使用权补偿包含在被拆迁房屋补偿中，而被拆迁房屋补偿依法由拆迁人向被拆迁人（土地使用权人）支付，因此，土地使用权的补偿也随被拆迁房屋补偿由拆迁人向被拆迁人（土地使用权人）支付。在这种情况下，出让人即市、县人民政府土地行政主管部门不再与土地使用权人签订收回国有土地使用权补偿协议。与土地使用权人签订补偿协议的是市、县人民政府房屋拆迁管理部门许可的拆迁人。签订的补偿协议也不再是收回国有土地使用权补偿协议，而是被拆迁房屋补偿协议。对土地使用权的补偿成为被拆迁房屋补偿的一部分。拆迁人按照估价单位对被拆迁房屋及土地使用权的市场评估价向被拆迁人（土地使用权人）支付补偿。
另外，我国有些地方采取房屋和土地分开评估、分别补偿的办法，这种情况下，支付土地使用权补偿的主体应当是当地的土地行政主管部门呢，还是房屋拆迁管理部门许可的拆迁人呢？到底应当由谁和土地使用权人签订收回土地使用权补偿协议呢？在这种情况下，不仅使用权人迷惑，即便国家机关的工作人员也会困惑。拆迁人和出让人往往相互推诿责任，都认为对方才应当向土地使用权人支付补偿。受害的最终是土地使用权人。
实践中还有一种情况，就是市、县人民政府为了公共利益提前收回国有土地使用权，将收回的土地纳入土地储备。市、县人民政府一般依法将收回国有土地使用权的工作交给隶属于市、县人民政府土地行政主管部门的土地储备机构实施。如果收回出让的国有土地使用权不涉及地上物拆迁的，市、县人民政府土地行政主管部门委托土地储备机构和土地使用权人签订土地使用权补偿协议。如果收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，土地储备机构应当依法申领房屋拆迁许可证，取得房屋拆迁许可后，参照城市房屋拆迁的有关规定执行。也就是说，土地储备机构作为拆迁人应当和土地使用权人就其地上物签订补偿协议，有关土地使用权的补偿应当包含在地上物补偿之中。
五 良善土地补偿制度的建构
提前收回出让的国有土地使用权，是否需要补偿？应当由谁支付补偿？如何补偿？根据我国法律的现有规定，应当区分不同情况，分别处理。但是这对于法律知识相对薄弱的土地使用权人来说，不是一件容易的事情。实践中，当土地使用权人面临其受让的土地被提前收回时，往往不知道如何要求土地使用权的补偿。我国各个法律规范之间的冲突以及理论界和实务界对之理解的偏颇，导致在这个领域“众说纷纭”，土地使用权人往往无所适从。即使对于地方人民政府土地行政主管部门的工作人员来说，虽然土地管理是他们的专业工作，但是对于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的理解，他们中的不少人也往往要么“雾里看花，不得要领”，要么“理解偏狭，出现误区”，给提前收回出让国有土地使用权工作造成许多不必要的困难。在办理收回出让国有土地使用权补偿案件的过程中，各地国土资源管理部门经常询问笔者的问题是：“既然土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋的补偿中，为什么还要我们支付土地使用权的补偿？”“既然物权法要求的只是退还出让金，为何还要我们支付土地使用权的补偿？”土地使用权人经常询问笔者的问题是：“我该向谁要土地使用权补偿？按理说应该是谁收走了土地，谁支付补偿才对呀；既然收走土地的是政府，就应该由政府补偿。为何律师建议我向拆迁人要求土地使用权的补偿？”问题究竟出在哪里？又是什么原因造成的？我想法律规范的制定者或者大学的大师们可能很少想到这么实际的问题，很少想到当初他们制定或者参与制定的几个法条会制造出这么多层出不穷的“问题”来。既然如此，我想，如果他们不深入实践，估计也很难想出解决问题的办法来。作为经常接触此类案件、经常对这些问题有所思、有所想的实务界的律师来说，为解决这些问题进行探索，争取提供一些好的路径，也许就责无旁贷了。
讲到这里，我们必须先阐明现有制度的几个缺陷，如此才能为我们完善现有制度提供动力和方向。
缺陷一：土地使用权人受让土地是基于契约即《国有土地使用权出让合同》（国家为了表明重视这个问题，国土资源部和国家工商管理总局特别制定了供全国各地适用的合同范本）。土地使用权人被收回土地也应当基于契约。国有土地使用权出让合同既然对于为了公共利益收回出让的国有土地使用权情形进行了约定，出让人和受让人就应当遵守这个约定。根据合同的相对性原则，有关土地使用权的补偿属于出让合同双方之间的权利义务关系，不应当涉及第三人。根据权利义务的相一致原则，谁收回，就应当由谁补偿。显然，有关土地使用权的补偿不应当由房屋拆迁管理部门许可的拆迁人承担。而我国现有法律制度中，对于收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁的，规定由拆迁人支付包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋的补偿，显然不妥。
缺陷二：拆迁人有些情况下也是新的土地使用权人，其使用土地需要和政府部门签订国有土地使用权出让合同。如果对原土地使用权人就土地使用权的补偿需要由新的土地使用权人支付，那么无异增加了新的土地使用权人的负担。这意味着新的土地使用权人使用土地需要支付两个对价：一是国有土地使用权出让合同约定的出让金，二是对原土地使用权人就收回土地使用权要求的补偿。这不符合权利义务的对等原则。
缺陷三：如果把退还剩余年限的土地出让金也作为补偿的内容之一，由谁来退还剩余年限的土地出让金？如果由出让人即市、县人民政府土地行政主管部门退还，就形成了同一收回行为存在两个支付补偿义务主体的情况。一方面，由出让人退还剩余年限的土地出让金；另一方面，由拆迁人支付土地使用权的补偿。如果这样，法律关系将更加错综复杂。反之，如果由拆迁人退还剩余年限的土地出让金，缺乏法理支持。首先，拆迁人未曾收取原土地使用权人缴纳的出让金，谈何退还？没有权利就没有义务。拆迁人没有享受过受领出让金的权利，却让其承担退还出让金的义务，法理上显然说不通。其次，如果拆迁人受出让人的委托退还出让金，也说不通。既然是委托，那就是一种代理行为，实际上支付退还出让金这种补偿的义务主体还是出让人，仍然无法摆脱刚才所述的两个补偿义务主体并存的困境。最后，拆迁人取得一块土地的使用权，却需要支付至少两个对价，一是向出让人缴纳出让金，二是向原受让人退还剩余年限的土地出让金。这样不但增加了拆迁人的负担，从长远来看，也不利于我国土地市场的健康发展。
缺陷四：正如笔者在“法律规范之间的冲突”中所述，如何理解和正确适用土地管理法规定的“适当补偿”原则？城市房地产管理法规定的“土地使用者使用土地的实际年限”和“土地使用者开发土地的实际情况”原则？物权法规定的“对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”原则？收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要对土地使用权人按照市场评估价进行补偿？这几部基本法律显然作出了不同的回答。建设部制定的房地产估价规范似乎进一步佐证了物权法的规定凸显的法律精神，即包含土地使用权补偿在内的被拆迁房屋补偿应当建立在市场评估的基础上根据评估价确定。但是这些不尽一致的规定造成了实践中的混乱，严重影响了我国土地市场秩序，不利于我国土地市场经济的可持续发展。
