乌鲁木齐市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府办公厅
乌鲁木齐市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法
文号：乌政办[2004]19
第一章 总则
第一条 为使办理人大代表建议、批评和意见和政协提案工作制度化、程序化、规范化，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《新疆维吾尔自治区人民代表大会议事规则》、《政协新疆维吾尔自治区委员会提案工作条例》、《乌鲁木齐市人大常委会关于办理市人民代表建议、批评和意见的暂行办法》和《政协乌鲁木齐市委员会提案工作条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称人大代表建议是指各级人大代表就本地区各方面的工作向本级人民代表大会及其常务委员会提出的，属于本级人民代表大会职权范围内的，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理，并负责答复的书面建议、批评和意见。
本办法所称政协提案是指政协委员、参加政协的党派、人民团体和政协专门委员会，向政协全体会议或常务委员会提出的，经提案审查委员会或提案委员会审查立案后，由承办单位办理的书面意见和建议。
第三条 人大代表对政府工作提出建议，是代表行使当家作主权利的重要形式，是宪法和法律赋予代表的一项重要权利。
政协提案是人民政协行使政治协商、民主监督和参政议政职责的一个重要形式。认真办理人大代表建议和政协提案，对于坚持和完善人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作、政治协商制度，促进政府决策的民主化、科学化，提高工作效率和质量具有重要的意义。
第四条 各区（县）人民政府、经济技术开发区管委会、高新技术产业开发区管委会、市政府各职能部门和直属机构是人大代表建议和政协提案的具体承办单位，各承办单位办理人大代表建议和政协提案，均须遵守本办法。
第五条 办理人大代表建议和政协提案是各承办单位履行法定职责的具体体现，是接受人大法律监督和政协民主监督的重要渠道，是实行民主、科学决策的重要途径，必须严肃认真，并按程序办理。
第六条 各承办单位的工作人员要不断增强公仆意识、法制意识和民主意识，以对人民负责、为人民服务的态度，认真办理好人大代表建议和政协提案。
第二章 办理机构及其职责
第七条 各承办单位应当确定一名负责人，分管承办人大代表建议和政协提案的工作。
第八条 各级人民政府、各承办单位的办公室负责归口管理本级政府、本部门、本单位承办人大代表建议和政协提案工作。
第九条 承办人大代表建议和政协提案的工作人员，应当熟悉本部门业务，注重工作时效，保证承办质量，并保持相对稳定。
第十条 各级人民政府在承办人大代表建议和政协提案工作中的主要职责是：
（一）建立健全人大代表建议和政协提案承办工作的各项制度；
（二）组织所属部门、单位和下级政府，承办上级和本级人大、政协交办的人大代表建议和政协提案；
（三）负责协调人大代表建议和政协提案承办工作中出现的问题；
（四）指导并监督检查所属部门、单位和下级政府承办人大代表建议、政协提案的工作；
（五）组织人大代表建议和政协提案承办工作的经验交流活动；
（六）法律、法规规定的其他职责。
第三章 办理范围及分工
第十一条 人大代表建议和政协提案办理范围包括 ：
（一）本级人大代表在人民代表大会期间提出的有关政府工作的建议，本级政协各党派、团体和委员在政协全委会议期间提出的有关政府工作的提案；
（二）本级人大代表、政协委员在视察政府工作中提出的书面建议、提案；
（三）本级人大代表、政协委员写给政府领导人及政府所属部门的书面建议；
（四）人大代表、政协委员通过其它方式、途径提出的有关政府工作的建议、批评和意见；
（五）自治区人大代表、自治区政协委员在自治区人民代表大会和政协自治区会议期间提出的有关我市政府工作的建议、提案；
（六）全国人大代表、全国政协委员在全国人民代表大会和政协全国会议期间提出的有关我市政府工作的建议、提案。
第十二条 各级人大常委会、政协委员会交办的人大代表建议、政协提案按以下方式分工办理：
（一）自治区人大常委会办公厅、自治区政协办公厅交市人民政府办理的自治区人大代表建议和自治区政协提案，由市人民政府办公厅征求有关部门或单位意见后办复；
（二）市人大代表建议、政协提案由市人民政府有关部门和各区（县）人民政府办复；
（三）区（县）人大代表建议、政协提案由区（县）人民政府有关部门和乡镇人民政府办复；
（四）乡人大代表建议由乡人大主席团交乡政府有关部门和单位办复。
第四章 办理原则
第十三条 依法办理的原则。办理人大代表建议和政协提案必须坚持依法行政，依法办事。要充分尊重人大代表和政协委员的民主权利，严格按照法定程序办理。在办复过程中，必须严格遵守国家的法律、法规及党和政府的方针政策。
第十四条 实事求是的原则。办理人大代表建议和政协提案，必须深入实际，调查研究，坚持一切从实际出发。对合理的建议认真采纳；对正确的批评虚心接受。对人大代表建议和政协提案反映出的问题，凡是应该解决并有条件解决的，必须采取措施，抓紧解决；因条件限制，在短期内不能解决的，应纳入规划，创造条件，逐步解决；因不符合有关法律、法规和政策以及受其他条件限制不能解决的，应如实说明情况，解释清楚。
第十五条 为人民办实事的原则。办理人大代表建议和政协提案，既要与本地区、本部门的中心工作相结合，也要与密切联系群众，改进工作作风相结合。分清轻重缓急，努力办好社会各界普遍关注、有利于经济和社会发展的事，优先解决好群众最关心、反映最强烈而又有条件解决的问题。
第十六条 分级负责、归口办理的原则。同级人大代表、政协委员提出的人大代表建议和政协提案，内容属于本级人民政府及其部门职权范围的，由本级政府及其部门办理；属于下级人民政府及其部门职权范围的，由本级人民政府交下级人民政府办理；属上级人民政府及其部门职权范围的，本级人民政府及其部门在受理时，应向建议人、提案人说明情况，同时向上级人民政府及其部门反映。
第五章 办理程序
第一节 交办
第十七条 本市各级人大、政协向本级政府交办人大代表建议、政协提案时，有明确承办单位的，由人大、政协有关部门直接交办；承办单位不确定时，由政府办公室向本级政府所属的有关部门、单位和下级政府交办，交办人大代表建议、政协提案，应当自接到之日起七日内完成。因特殊情况需要延迟交办的，最迟不得超过十日。
第十八条 人大代表建议、政协提案需要两个以上单位参与办理的，交办部门应当确定主办单位和会办单位。
第十九条 承办单位对交办有误或者需要增减会办单位的人大代表建议和政协提案，应当自接到之日起六日内，向交办部门说明情况，经交办部门审核同意后，及时退回交办部门或者按交办部门的意见增减会办单位。
第二节 承办
第二十条 承办单位对承办的人大代表建议和政协提案，应当清点、核实和登记，并根据具体内容拟订办理方案，经主管领导审批后，确定专人办理。
第二十一条 对人大代表建议和政协提案中提出的问题，凡能够解决的，应当采取措施在规定期限内解决；对因条件限制短期内不能解决的问题，应当列入规划，并创造条件逐步解决；对不能解决的问题，要据实作出说明解释。
第二十二条 承办单位对在人大会议期间提出的人大代表建议，应当自闭会之日起三个月内办理完毕，如因客观条件所限或问题较为复杂，确实不能在期限内办理完毕的，经市人大常委会同意后，方可延长办理期限，但至迟不得超过六个月。
政协提案的承办期限，依照政协的有关规定执行。
全国人大代表建议、全国政协提案以及自治区人大代表建议、自治区政协提案的承办期限，按照自治区政府办公厅交办任务的通知规定的期限执行。
第三节 审查
第二十三条 承办单位向人大代表、政协参加单位和委员作出的书面答复意见，应当经单位负责人审查，符合要求的由本部门、本单位主管负责人签发。
第二十四条 向人大代表、政协参加单位和委员作出的书面答复意见，应当符合下列标准：
（一）符合有关法律、法规、规章和国家政策规定；
（二）适合本地实际情况，能够在预期内落实；
（三）复函的格式符合人大、政协的有关规定。
第四节 答复
第二十五条 市人民政府各承办单位对各级人大代表的建议以及政协提案做出的答复，应按规定抄报有关部门备案。
第二十六条 由二个以上单位共同承办的人大代表建议和政协提案，会办单位应当自交办之日起30日内，将会办意见送达主办单位，并抄报交办单位。
人大代表建议和政协提案的主办单位应当在汇总会办单位意见的基础上，向人大代表、政协参加单位和委员作出答复，并将答复意见抄送会办单位。
第二十七条 对内容相同或者相近的人大代表建议和政协提案，可以分别并案答复。但必须分别标明并案的各件人大代表建议和政协提案的编号，以及各位人大代表、政协参加单位和委员的姓名（名称）。
由两个以上人大代表、政协参加单位和委员联名提出的人大代表建议、政协提案，答复时书写领衔的人大代表、政协参加单位和委员的姓名（名称）。
第二十八条 承办人大代表建议和政协提案过程中遇到问题需要向上级主管部门请示时，应当先请示后答复。不得以请示代替答复，不得借请示向受理请示的部门转移解决问题的责任。
第二十九条 承办单位答复人大代表、政协参加单位和委员时，应当附寄《代表建议、批评和意见办理情况征询意见表》或者《政协提案办理情况征询意见表》。答复函件可以采用“机要”或者“挂号”的形式邮寄，也可以派人直接送达。
第三十条 人大代表、政协参加单位和委员对答复意见不满意的，承办单位应当重新办理，并在规定的时间内重新作出答复。
第三十一条 市人民政府各承办单位要及时、规范地完成所承办的人大代表建议、政协提案的办理任务。对所承办的建议和提案要进行书面专项登记、送阅、分办、督查、答复、立卷、归档和销毁。
对不属于本部门职责范围内的建议和提案，应按交办单位的要求在规定的时间内退回原交办单位。
第五节 走访
第三十二条 承办单位在承办人大代表建议和政协提案过程中，应对部分人大代表、政协参加单位和委员适时走访。
第三十三条 承办单位走访的重点对象是：
（一）对答复意见提出异议的人大代表；
（二）对答复意见提出异议的政协参加单位或政协委员；
（三）所提问题已列入计划或正在解决中的人大代表建议、政协提案的提出者；
（四）所提问题属一时尚不能解决或需待条件具备后才能解决的人大代表建议、政协提案的提出者。
第三十四条 走访人大代表、政协参加单位和政协委员，一般采用登门拜访或者召开座谈会的方式进行。采用以上方式确有困难的，可以采用电话联系或者委托走访的方式进行。
第六节 复查与总结
第三十五条 承办单位应当按年度对本部门、本单位办理的人大代表建议和政协提案的结果进行复查，发现未落实的问题，及时采取措施解决。
第三十六条 复查的重点，是答复人大代表、政协参加单位和委员给予解决、基本解决或者列入规划逐步解决的人大代表建议和政协提案。
第三十七条 每年度承办人大代表建议和政协提案的工作完成后，承办单位应当进行总结，并于当年11月底前向交办部门报送书面总结报告。
第六章 办理制度
第三十八条 人大代表建议和政协提案各承办单位在承办人大代表建议和政协提案工作中，应当建立健全目标责任、领导全员办理、解决重点问题、与人大代表和政协委员联系、复查落实和考核评比等项制度。
第三十九条 目标责任制度的内容包括：按时办结率、解决问题的比例、答复函规范化率、走访率，以及人大代表、政协参加单位和委员对办理结果的满意率。
目标责任制度的各项目标值，由市委、市人民政府目标管理办公室制定。
第四十条 市人民政府及各区（县）人民政府应当按照目标责任制度规定的目标值，定期对所属部门、单位承办人大代表建议和政协提案的工作情况进行考核评比。
目标责任制度的具体考核评比办法，由市人民政府办公厅督查处负责制定。
第七章 奖 惩
第四十一条 各级人民政府及各承办单位对办理人大代表建议和政协提案工作中做出显著成绩的单位和个人，应当予以表彰、奖励。
第四十二条 承办单位或其工作人员违反本规定有关条款规定的，由各级人民政府办公室予以通报批评；情节严重、贻误工作、造成不良影响的，依照国家、自治区和本市的有关规定，对承办单位的主管负责人和有关承办工作人员予以行政处分。
第八章 附 则
第四十三条 本办法由市人民政府办公厅负责解释。
第四十四条 本办法自2004年3月1日起施行。2000年3月30日市人民政府办公厅印发的《乌鲁木齐市人民政府办理人大代表建议和政协委员提案暂行办法》同时废止。
2004年2月3日
中国市场经济的瓶颈
李华振 刘卫华
本文原为一次经济论坛上笔者的讲稿，后被《财经报道》杂志略加修改后刊发于2003年6期
“中国市场经济遭遇瓶颈”的深层原因
正当国际社会对中国近20年的高速发展赞叹不已时，进入21世纪以来的3年里，中国经济却出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的、最强烈的一次“瓶颈期”！这次瓶颈突出表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，二是国有企业的“批量滑坡”。上市公司这几年丑闻不断、败绩连连，比如银广厦、生态农业（原名蓝田股份）、郑百文、农商社、猴王等等。与此同时，国有企业除了一部分真正建立了现代公司治理结构的之外，其余的也在这几年里相继陷入了困境，这已是不争的事实。
上市公司和国有企业是中国目前的市场经济的最重要因素，前者是“排头兵”，后者是“主力军”。这几年，尤其是进入21世纪的3年里，“排头兵”的腰杆不直了，弯了下去，成了“缩头兵”；“主力军”的队伍不武了，垮了下来，成了“病力军”。这足以使我们警醒——中国市场经济为什么会遭遇如此强烈的瓶颈效应？深层原因在哪里？
司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、经济法专家刘大洪指出，目前以上市公司和国有企业问题为中心的“中国市场经济瓶颈”的深层原因，在于我国没及时有效地解决“公司治理结构”之历史遗症！这才是内因，是最关键的原因。
剖析一：两权分离、法人财产权、经营者代理风险。
公司治理结构之所以成为当前中国市场经济的瓶颈，是由于市场经济越向更高阶段发展，企业规模就越大，社会分工就越细，所有者越没有足够精力和能力去直接管理企业，必须把企业交给专门的经理人（即职业经理人，或称支薪经理人）去具体经营。这样，就导致了所有权与经营权分离。法人财产权是法律强制规定的、独立于所有权之外的一种法定权利，它是保障企业正常运转、免受股东非法操纵的“法律之盾”。
经营者（经理层）所控制、使用的财产，虽然从本质来源上说是股东的出资，但按照法律规定，却是直接地、合法地来源于法人所拥有的财产。况且，在所有者与经营者的雇佣关系中，所有者很难确切知道经营者的真正能力、禀赋、以及他所掌握的经营信息，二者之间是一种“不对称关系”。例如，经营者在具体的经营过程中肯定掌握了一些重要信息，这些信息只有经营者自己知道，所有者很难了解详情，如此，经营者就可能利用这些不对称的信息来为自己谋取利益，追求不正当的个人私利最大化，从而损害公司和所有者的利益。这就产生了“经营者代理风险”的问题。
在上市公司和国有企业里，两权分离远比非上市公司和非国有企业彻底得多，因此也更容易滋生经营者代理风险。这就是近几年我国的上市公司和国有企业频频“出事”的内因。
剖析二：科斯定理、外部性、内部化。
科斯定理也能合理地解释当前中国市场经济的瓶颈现象。在中国目前的上市公司里，绝大多数董事、监事、经理都是“纯粹的打工者”，他们的目标并不完全与公司目标一致，他们的行为价值取向有时候与公司的利益产生冲突、甚至完全背道而驰。对于他们而言，公司利益只不过是一种“外部性因素”，并没有“内部化”为他们自己的切身利益。在市场经济的“经济人理性”之观念下，上市公司的董事、监事、经理就会利用各种法律的、产权的、管理的、监督的空档，来谋求私利的最大化。
国有企业的这种现象更是明显、普遍。由于国家本身并不是一个生命体，它无法像“自然人”那样去监管自己的财产。因此，“国家所有权”最终还要由具体的某个（些）人去行使。这样就产生了刘大洪教授所说的“国有企业双重代理风险”，即：经营者代理进行企业经营，会产生“经营者代理风险”；政府主管部门及官员代理行使国家所有权，会产生“所有者代理风险”。
中国国情与日韩奇迹、后发优势
中国的公司治理结构应该采取哪种模式？这必须从中国的具体国情出发。发达国家的公司治理结构模式大体上可分为两大类：一是市场导向型，以美英为典型；二是银行导向型，如日韩等国。这两种模式各有优缺，但从中国当前的国情来看，应偏向于银行导向型。
银行导向型的公司治理结构模式促成了日本、韩国二战后的经济奇迹。二战之后，相对于美英等国而言，日本和韩国都属于“后发国家”。后发国家怎样在较短时间内迅速赶上先发国家？毫无疑问，在现代经济中，银行作为“国民经济中枢神经”的地位是无可争议的，如果运用好银行这个“中枢神经”，就能调动整个“国民经济的庞大身躯”，从头到脚都能调动起来，使它迈开步伐，快速追赶先发国家。日韩深谙此道，充分运用银行的功能作用，建立起了银行导向型的公司治理结构。
中国当前的国情类似于二战后的日韩，处于“后发国家”之列。况且中国长期实行计划经济，政府对银行的控制程度远强于日韩，国民对银行的信赖程度也远甚于日韩。所以，中国政府应该能更有效地运用银行这个“国民经济的中枢神经”，借鉴日韩做法，实现后发优势。
中国的两难选择：日韩衰退与美英稳健
如上所述，中国应倾向于借鉴日韩的银行导向型公司治理结构模式，但我们同时也必须注意到：九十年代初以来，日韩曾经辉煌一时的经济奇迹风光不再，日韩经济模式的弊端终于浮出水面，两国的许多企业（包括世界500强的多家大企业）纷纷陷入困境，经济停滞不前。主要原因就在于两国的银行导向型公司治理结构模式，该模式使企业过份依赖银行的贷款扶植，负债率畸高，银行的经营者与企业的经营者互相勾结，共谋诈取银行贷款。这样，就极易形成泡沫经济，缺乏稳健的内在支撑。一旦发生银行危机，银行的大量呆滞坏账被曝光，银根必然紧缩，从而导致企业无法再依靠银行供血，很快就陷入困境。
我们对二战之后（注意是二战之后）美英发生的银行危机与日韩发生的银行危机进行一番对比，会发现一个规律：美英的“银行”危机大都是“纯粹的银行危机”，很少大面积地、严重地波及整个国民经济，通常不会导致企业象多米诺骨牌一样地连串倒闭；而日韩的“银行”危机则会演变成“整个国民经济的危机”，远远超出“纯粹银行”的范围。为什么会出现这种鲜明对比？永诚实业集团董事长、我国学者型企业家刘孟奇研究发现：主要原因就在于它们采取了不同的公司治理结构模式：美英是市场导向型，企业的主要融资渠道是市场而不是银行，在市场上融资时，主要靠公司业绩，大股东用手投票、小股东用脚投票，这逼着企业真真正正、扎扎实实地把业绩做好。最终，企业就是健康的企业，国民经济也是稳健的经济，不会出现全局性的泡沫经济和虚假繁荣，也不会出现普遍性的大衰退大危机。（虽然2001-2002年的美国纳斯达克“网络股”出现了大滑坡，但那只不过仅仅局限于网站公司范围内，波及面十分有限。）
中国在构建自己的公司治理结构模式时，面对日韩式的银行导向型和美英式的市场导向型，会陷入两难之中：中国当前“后发国家”的基本国情要求倾向于日韩式的银行导向型，但这种模式的弊端却令我们必须慎重思考；而如果借鉴美英式的市场导向型，必须一步一步“慢慢来”，其发展速度明显不合我们所望。
综合利弊，我们应该“走有中国特色的公司治理结构模式之路”，即：仔细分析银行导向型和市场导向型各自的优缺点，取其优而弃其缺、扬其长而避其短，前期为了“后发优势”，银行导向型为主、市场导向型为辅；中期为了“平稳过渡”，二者并重，综合发展；然后为了“长治久安”，由银行导向型转变为市场导向型。在这个过程中，任何左倾或右倾的极端做法都是有害的。
突破瓶颈的九项具体对策
通过考察分析有关国家的经验及教训，我们可以得出结论：中国当前的市场经济遇到了改革开放20多年来最明显的一次瓶颈，这次瓶颈是由公司治理结构造成的，能否以及如何突破这个瓶瓶，成了摆在我们面前刻不容缓的任务。或许，下述九项具体对策不失为一些良方：
1、国有股减持。前文已经论述，国有企业及国有股会产生“双重代理风险”，包括经营者代理风险和所有者代理风险。针对此，应积极稳妥地推进“国有股减持”，国有资本淡出竞争性行业，让渡给民营资本。
2、大力培育直接融资渠道，包括上市公司的证券市场、高科技中小企业的二板市场等。这有利于将来由银行导向型转变为市场导向型。
3、允许并鼓励民营资本进入金融业，在巩固传统的几大商业银行的同时，发展中小民营银行，让民营银行为民营企业提供融资服务，能较有效地避免“国有银行的经营者道德风险。”
4、发展机构投资者，使它能以专业的、高效的、廉洁的手段去行使股东权、监控经营者的行为。
5、保护中小投资者的利益，限制大股东的任意操纵权。大股东往往利用自己对董事会、监事会、经理层的控制，来损害公司和中小股东的利益，从长远看，这十分不利于培育健康的、普遍的直接融资渠道，不利于向市场导向型转变。
6、保证董事会的独立性，禁止上市公司和国有企业“多权集于一人”之现象，防范内部人控制和经理层腐败。股东选举董事组成董事会，董事会聘用高层经理，董事会受股东大会的监督，同时，它又代表股东来监控经营者。董事会在我国公司内部治理结构中居核心地位。
7、发展人力资源市场，尤其是职业经理人市场。通过人才市场来选拔、聘用人才，而不是通过行政任命、暗箱操作。人力市场与资本市场、技术市场、商品市场一起，共同构成将来“市场导向型公司治理结构”的坚实基础。
8、推进“人才配股期权计划”、以及“员工持股计划”，来防范经营者代理风险。
9、完善法律法规，使公司董事、监事、主要经营者负起法律责任，有法必依、执法必严、违法必究。法律责任包括民事责任、行政责任、直至刑事责任，使这些负责人畏惧法律，不敢损公肥私。
