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客观归责论基本构造的辨析/李哲

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 15:41:11  浏览:8982   来源:法律资料网
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客观归责论基本构造的辨析

李哲

摘要:客观归责论是自上世纪70年代以来在德国刑法学界乃至欧洲刑法学界讨论得最频繁最热烈的刑法学理论问题。该理论倡导根据刑法法理的任务对侵害法益的行为和结果给予客观归责。根据客观归责原则,客观目的性是决定归责的根本性要素,而这个要素决定于两个彼此互相决定的下位要素,即“行为的客观风险制造能力”和“规范的目的性”。根据这两个要素,客观归责原则包含三个判断标准:制造不被容许的风险、实现不被容许的风险以及构成要件的效力范围。很大程度上,客观归责论虽谓“制造并实现法所不容的风险”,但其内涵仍多为以反面排除不可归责的例外情况。并未实质定义“法所不容的风险的制造与实现”的类型化基准。本文从规范刑法原理的立场出发,对“制造并实现法所不容的风险”进行浅析,尝试以不法理论诠释上述判断标准的内涵。

关键词:客观归责论 行为无价值 结果无价值





一、客观归责论构成要素的辨析

1、制造不被容许的风险

所谓制造不被容许的风险,是指行为人的行为制造了足以引起构成要件上法益侵害结果的法律上重要的风险,从规范角度看,就是行为人的行为符合法定构成要件的要求,违反了禁止或命令规范,换句话说,从刑法法理任务来看,立法者认为行为人的行为是危险的,需要加以禁止。由此我们也可以清楚地知道,未制造风险的行为,以及虽制造了风险,但所制造的风险并非为被法所不容的风险的行为,均不能进行归责。

行为人的行为没有在法所重视的范围内提高风险,而只是构成一般社会上认为正常的行为,则可认为并未实现构成要件。这些行为当然不是没有促成风险,但这些风险是一般的生活风险,是法律所不禁止的。例如怂恿他人登高山、潜水、在雷雨交加之际外出等。若不是对法规范、法秩序所保护的法益以相当的方式加以侵害,即使出现了法益损害的结果,也只能视为意外,不能对行为予以归责。

只有制造法所不容的风险,才被认为满足了实现构成要件的条件之一,而和制造风险一致的概念是增加风险、提高风险,而并非降低风险。①故而降低风险的行为,毫无疑问不具有客观归责性。这里经常有两个例子被使用。一是甲看到一块石头砸向乙的头,出手挡石头,以致石头砸到了已的脚。甲的行为造成了乙的脚受伤,但若非甲的行为,乙就有生命危险,故甲的行为被认为是降低风险的行为,不能予以归责。二是甲看到乙欲偷盗1000元,便劝乙少偷点,只偷盗500元。乙听从甲的话,只偷了500元。若非甲的行为,则财产的损害较大,故同样认为甲的行为是降低风险的行为,不能予以归责。笔者认为,纵观上述两个案例,从形式上看均为对构成要件上法益侵害结果的减轻,但对于未然法益侵害状态与已然法益侵害结果的比较,是否仅止于以法益均衡比较为唯一归责标准,是值得商榷的。由此提出更进一步的问题,即如何定义“法所不容的风险的制造与实现”此类型化基准。很大程度上,客观归责论虽谓“制造并实现法所不容的风险”,但其内涵仍多为以反面排除不可归责的例外情况。若扣除排除归责的事例不论,客观归责论的实质基础仅止于建立在行为与结果的“相当的”合法则条件之上。若将事件性因果法则从构成要件的概念中剥离,相当性的合法则条件不再是客观归责的实质基础,则可促成客观归责论发展出切合“制造并实现法所不容的风险”此类定义的积极归责基准。

笔者认为,这个问题的实质是解答客观归责论的理论依据,也就是说,客观归责论仍然是建立在一套科学的刑法理论基础上,而所谓的“制造法所不容的风险”以及“实现法所不容的风险”均以该刑法理论为其根源。

从形式上看, “制造法所不容的风险”以及“实现法所不容的风险”均依刑法规范的构成要件所确定。认定的依据在于,若行为人的行为实现了客观构成要件,则认为是“制造法所不容的风险”以及“实现法所不容的风险”。因为实现客观构成要件的行为,正是立法者所认为的“制造了足以引法益侵害结果的重要的风险”的行为,因而予以否定评价。

从实质上看,应以不法理论检验制造法所不容的风险”以及“实现法所不容的风险”。而不法理论以违法性为其实质性违法要素。于此,有着眼与“违法”是对法规范秩序的违反的“行为无价值”论以及着眼于“违法”是对法益的侵害或威胁的“结果无价值”论。其中,行为无价值论认为违法性的实质是违反国家法秩序的精神、目的,违反作为法秩序基础的社会伦理规范。对于违法性的判断,最基本的是重视行为本身对社会伦理规范的违反,在这里,行为人的主观的样态、行为自身的客观的样态直接关系到行为的违法性问题,行为是否违法取决于行为人内心的恶性与行为本身的反伦理性。所以,行为无价值是对于与结果切断的行为本身的样态所作的否定评价。结果无价值论则认为违法性的实质是对法益的侵害或者威胁。在判断行为是否具有违法性、行为是否属于违法阻却事由时,最基本的是考虑行为是否侵害或者威胁了法益。没有侵害或威胁法益的行为,无论行为人的主观的样态、行为自身的客观的样态如何,都应该肯定行为不具有违法性。所以,结果无价值是对于行为现实引起的对法益的侵害或者威胁所作的否定的评价。②目前,实质的违法性论中,除了上述两个理论外,还存在试图兼容上述两个理论的“二元论”的存在,其基本观点是认为违法性的实质不仅是对法规范的违反,同时是对法益的侵害或威胁。坚持“行为无价值”或“结果无价值”均具有片面性。若仅仅违法了法规范秩序,但没有侵害任何法益,无论如何都不能视为是“违法”,同样,若仅有法益受侵害或威胁的结果存在,但行为人的行为并没有违反法规范或法秩序,只能认为该结果的出现是“意外事件”,不能认为行为人“违法”。

若本着“二元论”的立场,则能够轻易回答客观归责论的法理依据。所谓“制造法所不容的危险”是指行为人的行为违反了法规范与法秩序,亦即“行为无价值”,其判断的基点是根据行为的一般情况以及一般社会生活经验,判断行为导致结果发生的危险性。若能够得出肯定结论,则认为行为人的行为制造了法所不容的危险。实现了客观构成要件的客观行为面。所谓“实现法所不容的危险”是指行为造成了法益侵害的结果,亦即“结果无价值”。此时,行为的危险性由抽象的危险上升为具体的危险并得到实现。若没有实现风险,仅构成对法益的威胁,则成立未遂犯。在此基础上,由构成要件效力范围限制客观归责的适用范围,从而形成完整的客观归责论。

通过以上解析,笔者认为,“违法性二元论”是客观归责论的刑法法理依据。回答是否“制造了法所不容的危险”以及是否“实现了法所不容的危险”均需以其为根据。在看前面的案例,案例一中,之所以认定甲的行为不是“制造法所不容的危险”的行为,是因甲的行为不具有主观违法性要素,根据行为一般情况和一般社会生活经验否定其具有导致危害结果发生的危险性,非“行为无价值”。而案例二中,由于存在犯罪形态的制约因素,减低盗窃数额从客观上看并不能排除主观违法性要素,根据行为一般情况和一般社会生活经验肯定其具有导致危害结果发生的危险性,因而应对行为予以否定评价。虽然确实降低了财产的损害,但不应视为降低风险的行为。在这里,肯定行为人的行为非“降低法所不容的危险”的行为,重心在于并非风险没有被降低,而是行为本身不能认定为降低风险的行为。

更进一步的问题则是:客观归责论强调不法的重心在客观构成要件,而风险是否被允许,以风险是否足以导致法益受害为判断依据,风险能否导致法益受害,有一般生活经验上的客观标准可循,与行为人如何认定或有无认识并无关涉。③而若依“行为非价”诠释“制造法所不容的风险”,则必然论及主观违法性要素,似改变了客观归责论强调不法的重心在客观构成要件的理论基础,何解?

事实是自客观归责论发展至今,从未否认过除客观归责判断之外,还需要作主观构成要件判断,其判断的准据是客观构成要件要素,对行为客观面的判断若和客观构成要件要素对应,则客观构成要件合致。而若行为的主观面和客观构成要件要素对应,则主观构成要件要素合致。该理论称为“对应理论”。根据对应理论判断构成要件合致性,则客观归责意图将故意的判断决定于客观构成要件的功能无法得到彻底印证,因故意所认识的对象,亦即用作判断标准的客观构成要件有两个:一为判断者从行为外观所认定的,一为行为人自己的认知。在存在错误的情形,根据行为外观解读的客观构成要件,其实仅是依客观面进行判断,并非和行为人的认知相符,导致依据“对应理论”对客观面和主观面分离判断中,客观面判断经主观面判断之后可能被推翻,或无法确定应依据哪一个客观构成要件进行判断,因为着手实施的行为究竟是什么样的行为,必须依行为人的故意所确定。故此,行为人的主观面有不法的定向作用,甚至是决定行为不法色彩的主要因素。④

另外,从刑法哲学的角度出发,客观危害是犯罪人客观上所具有的某种属性,该属性是建立在犯罪人客观行为状态之上的行为事实。其中,刑法中的行为是一种犯罪行为,应当受到刑罚处罚,其特征包括心素和体素。所谓行为的心素是指意思决定与意思活动,只有在一定的意思支配下的举止,才能归属于人的行为,人的意思是行为的必备要素。而体素即指身体的动静,是行为的外部表现。心素和体素同时具备的行为,才是刑法上的行为。⑤据此,依“行为非价”诠释“制造法所不容的风险”,是对行为心素的客观价值判断,并非在责任层面对其进行检讨,这与客观归责论倡导的客观目的性是合致的。

2、实现不被容许的风险

虽然制造了法所不容的风险,但该风险并未实现,则只能构成未遂犯。例如受枪伤的行为人送医救治,在医院被火烧死,虽然开枪的人制造了风险,但并没有进一步实现该风险,这实际上是没有实现构成要件,故不能认为是实现风险。⑥

在传统所认为的因果流程错误的例子中,所谓的不重要因果流程偏离的情形,仍然能够以该原则进行检验。例如“韦伯的概括故意”,行为人将人杀死后埋葬,实际被害人是死于因埋葬引起的窒息,而并非行为人的杀人行为。传统理论以“概括故意”来忽视因果流程的偏差而实现归责。若应用该原则,这并非一般所认为的是故意的问题,而是客观构成要件有无实现的问题。行为人不但制造了风险,而且该风险依然实现了,故应予以归责。

除制造法所不容的风险外,尚需该风险被实现,如果风险被实现了,并非被法所不容,例如某人超速之后减速并保持了限速,但减速后,却撞了人,虽然其在超速时制造了法所不容的风险,但在减速时,并没有将这个风险实现,因此不可予以归责。

另外需要强调的是,如果结果不在注意规范保护目的的范围之内,则仍然不可归责。例如牙医为某人拔牙并实施麻醉,此人死于心脏衰竭,其在事前确已告知牙医其心脏有问题,但牙医没有依规定找麻醉师而自行实施麻醉,事后确定,即使经麻醉师检查,也无法查出此人的心脏问题,而此人只可能因麻醉程序而延后死亡时间。在该例中,牙医会同麻醉师的义务这一规定,其目的并不在于短期延长被害人的生命,因此该结果并非是规范保护目的所要保护的结果,故不应予以归责。⑦

根据笔者前论的观点,认为客观归责论可视不法二元论为其法理内涵,以“行为非价”诠释“制造法所不容的风险”,以“结果非价”诠释“实现法所不容的风险”。在此基础上,则导致一个重要疑问的产生。客观归责论者通常认为,对于“实现法所不容的风险”这个要件,若虽然制造了法所不容的风险,但该风险并未实现,则只能构成未遂犯,不能认为是实现风险。但若以“结果非价”诠释“实现法所不容的风险”,因未遂犯的实质是对法益所产生的威胁,就此而言,应该纳入“实现法所不容的风险”的范畴。但“实现法所不容的风险”却排斥对未遂犯的论理,原因如何。

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铁岭市人民政府关于印发《铁岭市人民政府工作规则》的通知

辽宁省铁岭市人民政府


铁岭市人民政府文件

铁政发[2005] 21 号

铁岭市人民政府关于印发《铁岭市人民政府工作规则》的通知

各县(市)、区人民政府,市政府各部门、各直属机构:

《铁岭市人民政府工作规则》已经2005年5月27日铁岭市第五届人民政府第16次常务会议修订通过,现予印发。

二00五年六月一日


铁岭市人民政府工作规则


第一章 总 则

一、铁岭市第五届人民代表大会第一次会议产生的新一届铁岭市人民政府,根据《中华人民共和国国务院组织法》、《国务院工作规则》和《辽宁省人民政府工作规则》的有关规定,制定本规则。

二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚决贯彻党的路线、方针和政策,牢固树立和认真落实科学发展观,执行市委、市人民代表大会及其常委会的决议和上级领导机关的决定,按照科学执政、民主执政、依法执政的要求,努力提高政府行政能力和管理水平,全面履行政府职能。实行科学民主决策,依法行政,接受人民监督,建设以人为本、执政为民的服务政府,求真务实、廉洁高效的责任政府,行为规范、公正透明的法治政府。

三、市政府组成人员应履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。

四、市政府各部门要依照法律和行政法规行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进电子政务,提高行政效能,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。

第二章组成人员职责

五、市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府工作部门的主任、局长。

六、市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长、市长助理协助市长工作。

七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项,必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

八、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表市政府进行外事活动。

九、市政府秘书长在市长领导下,负责处理市政府的日常工作。

市政府根据工作需要配置副秘书长若干名,在市长、副市长、秘书长的领导下,协助处理相关工作。

十、市长出市执行公务期间,由常务副市长主持市政府工作。

十一、市政府工作部门的主任、局长负责本部门的工作。市政府各工作部门根据法律法规规章和市政府规范性文件、决定、命令,在本部门的职权范围内,依法履行职责。

市审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督权。

第三章全面履行政府职能

十二、市政府及各部门要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十三、贯彻执行国务院、省政府宏观调控政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易和区域经济合作,实现经济增长、增加就业、稳定物价和财政收支平衡。

十四、加强市场监管,创造公平和可预见的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序。

十五、认真履行社会管理职能,依据有关法律法规制定规范性文件,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳。定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

十六、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。

第四章 实行科学民主决策

十七、市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。

十八、全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会事务管理、市政府规范性文件和重大建设项目等关系全局的重大决策,由市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定,涉及全局性重大问题,经市政府常务会议讨论通过后,要报请市委决定。

十九、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的应充分协商;涉及县(市)、区的,应事先征求县(市)、区政府意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示、召开座谈会、听证会等形式听取意见和建议。

二十、市政府做出重大决策前,根据需要通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

二十一、各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,建立反应灵敏、科学有效的决策信息反馈机制和决策实施效果评估机制,及时跟踪和反馈决策执行情况。市政府办公室要加强督促检查,确保政令畅通。

第五章坚持依法行政

二十二、市政府及各部门应进一步强化法制观念,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。

二十三、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要,依据法律法规规章,适时制定规范性文件,及时修改或废止不相适应的规范性文件,确保规范性文件的质量。

二十四、各部门制定的规范性文件,必须符合法律法规规章的规定,以及上级行政机关的方针政策。涉及两个以上部门职权范围内的事项,应由市政府统一制定或由有关部门联合制定。部门规范性文件要于发布后15日内报市政府法制办备案,由市政府法制办审查并定期向市政府报告。

二十五、提请市政府常务会议审议的规范性文件草案由市政府法制办审查或组织起草,规范性文件的解释工作由市政府法制办承办。发布的规范性文件由市政府法制办送铁岭日报社,在《铁岭日报》上公布。

二十六、市政府做出具有法律效力的具体行政行为和部门以市政府名义做出的具有法律效力的具体行政行为,由市政府法制办做事前审核,市政府决定。

二十七、严格实行行政执法主体公告制、执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,加强执法机关的执法协调,积极推进行政执法体制改革。

第六章行政监督制度

二十八、要建立健全监督制约机制,加强对各行政机关行使权力的监督,提高行政效能,促进廉政建设,确保政令畅通。

二十九、市政府要自觉接受市人大及其常委会的依法监督,向其报告工作、接受质询,接受执法检查;接受市政协的民主监督,向其通报工作,虚心听取意见和建议。认真做好人大代表建议、政协提案的办理工作,不断提高办结率和满意率。

三十、各部门要按照《行政诉讼法》及有关法律规定,接受司法监督;同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市政府报告。

三十一、认真贯彻实施《行政许可法》,对确需保留的行政许可、审批事项,要简化程序,公开透明,规范操作。

三十二、加强行政系统内部层级监督,严格执行行政复议法,深入落实行政执法责任制和评议考核制、行政执法过错责任追究制,落实重大行政处罚决定备案制、规范性文件备案制,加强行政执法检查和个案督查,及时发现并纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。

三十三、实行执法公示制度。各部门要将收费、许可、处罚、强制、裁决等行政行为的依据、实施主体、办事程序、条件、时限等在管理相对人易于查看的地方公示,办理结果要实行公开。

三十四、市政府各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通。市长、副市长、秘书长及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信,认真处理市民投诉反映的问题。市政府领导及各部门负责人要坚持接待群众来访制度,对来访人反映的实际问题,应责成有关部门认真研究解决并及时答复来访人。

三十五、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题,对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设,发布政务信息,便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督,对提出的意见和建议,要认真研究,并结合工作实际予以采纳。

第七章政府工作落实

三十六、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,提高行政效能。市政府根据每年经市人民代表大会批准的有关报告,结合实际情况,提出阶段性目标和重点工作实施要求,各县(市)、区政府和市政府各部门都要进一步细化任务,实行目标管理,抓好组织落实。

三十七、市政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。市政府日常工作,属于各位副市长分管范围内的,由分管副市长负责处理;涉及跨分管范围的重点工作,市政府原则上明确一位副市长牵头,相关副市长配合。对县(市)、区政府和市政府各部门急需协调解决的问题,市长、相关副市长应主动协调或责成秘书长、相关副秘书长协调,一般应在10个工作日内解决,情况复杂的可适当延期。

属于部门职责范围内的工作,各部门应积极主动,认真负责办理;涉及多个部门职责范围的事项,应明确由一个综合部门或主管部门负责,相关部门必须积极配合。

三十八、市政府全体会议、常务会议、市长办公会议决定的事项,市委、市政府出台的政策文件以及市领导的批示,市长、副市长要督促分管部门落实,市政府督查室要抓好督促检查,各有关部门必须在规定期限内向市政府报告落实情况。如在规定期限内不能完成,应及时说明情况。

三十九、市政府各部门主要负责人对需要本部门落实的工作任务,要定期督促检查,及时向分管副市长和市政府督查室报送情况,保证上级行政机关和市政府的政令、指示在本部门的贯彻实施。

四十、市政府各部门和各(市)、区政府要规范行政行为,增强服务观念,强化责任意识,严格防范行政越权或不履行法定职责现象发生。对职权范围内的事项,应按程序和时限积极主动地办理。由于故意、过失、不履行或不正确履行法定职责,给本市发展造成不良影响和后果的,要追究行政过错责任,造成严重后果和恶劣影响的,追究主要负责人责任。

第八章 实行政务公开

四十一、建立和健全政府政务公开制度。提高政府工作的透明度,保障人民群众对政府工作的知情权和监督权,提高政府公信力。除需要保密的事项外,市政府及各部门所掌握的政府信息应通过有效途径向社会公开。政务信息公开应当及时、准确、充分。

四十二、市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府名义召开的全市性会议,可根据会议内容,邀请新闻记者参加。会议讨论决定事项的报道,由市政府办公室审核后,报市政府秘书长同意,重大事项的报道须请示市长同意。

四十三、市政府建立新闻发言人制度。新闻发言人应及时发布重要政务新闻,通报市政府有关工作情况及对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况等。市政府新闻发言人发布新闻,须经市政府秘书长批准,涉及重要事项须报市长或常务副市长批准。

四十四、市政府及各部门要加快推进电子政务建设。办好市政府门户网站,提供更多网上查询、网上办理和网上便民服务项目。完善市民投诉制度,办好市长“电子信箱”,及时处理市民来信,加强督查督办。

四十五、市政府及各部门、各县(市)区政府的文件,除需要保密的外,必须通过政府公报、政府网站和新闻媒体予以公开。

第九章会议制度

四十六、市政府实行市政府全体会议、常务会议和市长办公会议制度。

四十七、市政府全体会议由市政府组成人员组成,由市长召集和主持。会议的主要任务是:

(一)讨论决定市政府工作中的重大事项;

(二)部署市政府的重要工作;

(三)通报全市经济、社会发展形势。

市政府全体会议一般每半年召开一次,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

四十八、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成,由市长召集和主持。副秘书长列席会议。会议的主要任务是:

(一)传达上级重要指示、决定和会议精神,讨论我市具体贯彻实施意见;

(二)研究审议全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划及市级财政预算;

(三)研究审议需要向省政府请示、报告或向市委、市人大常委会报告和向市政协通报的重要事项;讨论和通过提请市人大常委会审议的政府工作报告草案;

(四)审议规范性文件草案;

(五)讨论决定以市政府名义授予集体和个人荣誉称号;

(六)讨论市政府机构设置、职能界定和市政府非常设机构的成立、调整、撤销;

(七)讨论决定市政府各部门和各县(市)、区政府请示市政府的重要事项;

(八)通报和讨论市政府其他事项。

市政府常务会议一般每月召开一次,如有需要可临时召开。

根据需要可安排有关部门主要负责人列席会议。

四十九、市长办公会议由市长或副市长召集和主持,或由市长、副市长委托市长助理、秘书长、副秘书长召集和主持,研究处理各自分工范围内的有关问题。

市长办公会议根据需要不定期召开。

五十、提请市政府全体会议讨论的议题,由市政府常务会议讨论确定;提请市政府常务会议讨论的议题,由市政府分管领导同志协调并审核后提出,市政府办公室秘书科负责收集、汇总,并将部门汇报材料提前一周送交秘书长,经秘书长审核后,报市长确定;市长办公会议的议题,由市政府分管领导确定。

五十一、严格会议请假制度。市政府领导同志不能出席市政府全体会议或市政府常务会议,应向市长请假;如对议题有意见或建议,可在会前提出。

五十二、市政府全体会议、常务会议的会务工作由市政府办公室负责。市政府常务会议的议题确定后由提出议题的部门将汇报材料(印制50份)及列席常务会议的相关部门名单,于开会前5天报送市政府办公室秘书科,市政府办公室秘书科于开会前3天送达市政府常务会议组成人员。市长办公会议的会务工作由主管部门负责。市政府全体会议衣市政府常务会议的纪要,由秘书长签发,或由秘书长提请市长签发。会议讨论决定的事项,宜于公开的,应及时报道。新闻稿须经秘书长审定,如有需要报市长审定。市长办公会议纪要由主持会议的市政府领导签发,或由受委托主持会议的秘书长、副秘书长审核后报市政府分管领导签发。

五十三、市政府各部门提请市政府常务会议讨论决定的议题,应先向分管副市长汇报,由分管副市长先进行审核,涉及多个部门、单位的,由分管副市长进行协调;协调后仍有分歧的,主办部门应如实向市政府报告并在会议上做说明。

五十四、市政府及各部门要进一步精简会议,严格坚持会议审批制度,控制会议规格。市政府召开的会议,会期一般不超过1天,与会人员不超过150人。部门召开的会议,会期一般不超过半天,与会人员不超过100人。市政府各部门召开的会议,一般只请市政府分管领导参加,不邀请各县(市)、区政府负责人出席,确需邀请的须经市政府秘书长审核后报市政府主要领导审批。全市性会议应尽可能采用电视电话会形式召开。

第十章公文审批制度

五十五、各地区、各部门报送市政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文。未按程序办理将公文径送市政府领导的,市政府领导不予受理。

五十六、各部门报送市政府审批的正式公文和代市政府草拟的发文文稿,一律送交市政府办公室文电科按程序办理。各部门报送的请示性公文,应由部门主要负责人签发。请示内容涉及其他部门职责,须先行征求有关部门意见;部门之间如有分歧意见,主办部门的主要负责人应主动协商,经协商不能取得一致意见的,主办部门应列出各方理据,并提出办理建议报市政府。

五十七、各部门拟以市政府或市政府办公室名义发文,必须使用市政府办公室统一印制的文稿纸,必须经本部门主要负责人签字,必须使用A4型纸,同时报送软盘。

五十八、市政府公布的规范性文件、决定、命令,向省政府报送的请示、报告,向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提请的议案、人员任免,由市长签署。

五十九、以市政府名义发文,经市政府常务会议讨论通过后,由市长或市政府常务会议指定的领导签发。

以市政府办公室名义发文,由分管副市长签发;重要的由分管副市长核报市长签发。

属于市政府办公室职权范围内的发文,由办公室主任或秘书长签发。

六十、市政府各部门拟以铁岭市人民政府令或市政府名义发布的规范性文件草案,须先送市政府法制办依法审核,并按照有关规定协调,按程序提交市政府常务会议审议,经市政府常务会议审议通过的,由市政府法制办送市政府办公室文电科按一般公文送审程序办理。

六十一、市政府及各部门要进一步精简公文,部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程,提高公文办理效率。

第十一章 重大事项报告制度

六十二、建立重大事项报告制度。各县(市)区政府、市政府各部门将行政工作中的重大事项及时报告市政府。

六十三、各县(市)区政府、市政府各部门应按阶段向市政府报告工作和执行情况,并及时报告涉及全局的工作方针、政策和市政府会议、文件要求报告的事项。

六十四、各县(市)区政府、市政府各部门应加强重大事项报告系统建设,对重大突发性事件、事故、疫情、灾情、案件等,必须于事发半小时之内报告市政府,并及时续报有关情况。

六十五、市政府办公室要随时掌握各县(市)、区政府和市政府各部门报告的重要事项,及时向市长、副市长和秘书长报告。

六十六、市政府办公室要加强政府系统的信息化建设,保证信息(包括突发事件的报告)传递及时、准确、可靠,为市政府领导决策提供依据。

第十二章 外事活动制度

六十七、市长、副市长出国公务活动,分别由市外办、科技局、外经贸局于年初拟定计划,经外办汇总并提出报告,统一由市政府办公室按规定程序报批。

六十八、市政府各部门、各直属机构的正职出国公务活动,须报市政府,由市外办进行审查后报分管副市长和分管外事工作的副市长审核,报市长或市长委托常务副市长批准。上述部门的副职出访,须报市政府,经市外办审查,分管副市长审核后,由分管外事工作的副市长批准。

六十九、市长、副市长会见来访的外国重要官方人士,由主管部门向市政府提出报告,经市外办审核并提出意见报批,由市政府秘书长协调安排;会见非官方人士,由接待单位向市政府提出报告,经市外办审核后,由市政府秘书长按工作分工分别报市长、副市长决定。

会见香港、澳门特别行政区和台湾人员及华侨知名人士,由接待单位向市政府提出报告,分别经市台办、侨办审核后,由市政府秘书长按工作分工分别报市长、副市长决定。

第十三章作风纪律

七十、市政府领导及市政府各部门负责人要做学习的表率,发扬理论联系实际的学风,密切关注国际国内经济、社会、科学等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。市政府坚持学习制度,并通过举办讲座等方式,组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识,加强政府自身建设,努力提高执政能力和水平。

七十一、市政府领导及市政府各部门负责人要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。要善于抓住工作中的难点、热点问题,努力增强工作的预见性和主动性。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待,轻车简从;不要地方负责人迎送,不吃请,不收礼。

七十二、市政府领导不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。市政府领导出席一般性会议不发新闻报道,确需报道的,内容要精炼,注重效果。

七十三、市政府组成人员必须严格遵守党和国家有关廉政建设的规定,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受基层的送礼和宴请。要严格要求亲属和身边工作人员,不准利用特殊身份拉关系、谋私利,不准利用职权干预各类市场经营活动。

七十四、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市政府同意。

七十五、市长、副市长、市长助理、秘书长离市出访、出差,应委托随行人员向市政府总值班室通报行止。副市长、市长助理、秘书长离市出访、出差,应事先向市长请示,经同意后,委托随行人员向市政府总值班室通报行止。

七十六、市政府各部门主要负责人离市出访、出差,应事先经分管副市长同意后向市长请示。经批准后,由其部门办公室将外出时间、地点和代为主持本部门全面工作的负责同志名单,及时报市政府总值班室。

各县(市)区政府主要负责人离市出访、出差,应事先向市长请示,经同意方可成行。外出回来后要及时向市长回报。

七十七、市长、副市长委托随行人员认真记录活动情况,并于每月10日前将上月活动情况书面报告市政府办公室秘书科,由秘书科编写市政府大事记。




农业部关于推进农作物病虫害专业化防治的意见

农业部


农业部关于推进农作物病虫害专业化防治的意见

农业部
农农发[2008]13号


各省、自治区、直辖市农业(农林、农牧)厅(委、局),新疆生产建设兵团局:

  为贯彻落实党的十七届三中全会精神和2008年中央1号文件中提出的“探索建立专业化防治队伍,推进重大植物病虫害统防统治”要求,加快推进农作物病虫害专业化防治,保障粮食等主要农产品的生产安全、质量安全以及生态环境安全,特提出如下意见:

  一、推进农作物病虫害专业化防治的意义重大

  农作物病虫害专业化防治,是按照现代农业发展的要求,遵循“预防为主、综合防治”的植保方针,由具有一定植保专业技能的人员组成的具有一定规模的服务组织,利用先进的设备和手段,对病虫防控实施农业防治、化学防治、生物防治和物理防治。农作物病虫害专业化防治这一新的服务方式是适应农村经济形势新变化、满足农民群众新期待应运而生的,是建立农村新型社会化服务体系的重要内容,是当前和今后一个时期农业发展势在必行的紧迫任务。

  (一)推进农作物病虫害专业化防治,是促进粮食生产稳定发展的重要途径。病虫害是农业生产的重要灾害,减轻病虫害损失,增加产量的潜力很大。随着全球气候变暖和耕作制度的变化,农作物病虫害呈多发、重发的态势。特别是水稻“两迁”害虫、小麦条锈病、蝗虫、草地螟和玉米螟等重大病虫,具有发生范围广、暴发性强、传播快、危害重的特点,对防治时效性和防治技术要求高。通过专业化防治队伍实施统防统治,能够在较短的时间内迅速控制病虫危害,实现“虫口夺粮”,这是防灾减灾、提高粮食产量的重要途径。

  (二)推进农作物病虫害专业化防治,是发展现代农业的客观要求。纵观发达国家的农业现代化,都是通过健全的农业社会化服务体系实现的。目前我国农村劳动力大量向二三产业和城市转移,农业生产者老龄化和女性化的问题日见突出,对劳动强度大、技术要求高的病虫害防治工作力不从心,难以做到科学安全、经济有效地控制病虫害。推进农作物病虫害专业化防治,采用先进、高效的植保机械,不仅可以降低劳动强度、提高防治效果,更是转变农业发展方式、加快发展农业现代化的有效途径。

  (三)推进农作物病虫害专业化防治,是保证农产品质量安全、农业生态环境安全和农业生产者安全的有效手段。病虫防治的技术要求高,多数农民缺乏相关的植保知识,导致盲目、过量用药,不仅破坏农田生态环境,而且容易造成农产品农药残留超标和施药者安全事故。通过农作物病虫害专业化防治,可以实现安全、科学、合理用药,有利于建立无公害农产品生产可追溯制度,保障农产品质量安全,有利于农药废弃包装物的回收,保护农业生态环境;有利于减少施药人员中毒几率,保护施药者人身安全。

  二、推进农作物病虫害专业化防治的指导思想、发展原则和目标任务

  (一)指导思想

  坚持以科学发展观为指导,贯彻落实“预防为主、综合防治”的植保方针和“公共植保、绿色植保”的植保理念,以促进粮食稳定发展和农民持续增收为目标,依托植保公共服务机构,加强领导,加大投入,强化服务、规范管理,大力发展农作物病虫害专业化服务组织,努力提高农作物病虫害专业化防治和病虫害统防统治水平。

  (二)主要原则

  政府扶持:整合资源,拓宽渠道,加大对农作物病虫害专业化防治的投入,大力扶持专业化防治服务组织,提高服务水平。

  群众自愿:要尊重农民的意愿,加强宣传引导,引导农民自觉加入专业化防治。

  因地制宜:要根据各地生产实际、病虫发生特点,积极稳妥地发展农作物病虫害专业化防治服务组织。

  循序渐进:可先在粮棉油等大宗作物重大病虫上开展试点,通过示范带动,逐步将专业化防治推广到其他农作物有害生物防控上。

  (三)目标任务

  按照建设新型农业社会化服务体系的目标和要求,推进农作物病虫害专业化防治的目标和任务,到2009年,全国粮棉油高产创建示范片全部实现病虫专业化防治;到2010年,粮食作物病虫害专业化防治的覆盖率由目前的5%提高到10%;到2020年,粮食作物病虫害专业化防治的覆盖率提高到50%。

  三、大力推进农作物病虫害专业化防治的措施

  (一)加强对农作物病虫害专业化防治工作的领导。各级农业行政部门要解放思想,开拓创新,把推进农作物病虫害专业化防治作为服务“三农”、满足农民群众需要的大事,列入重要的议事日程。加强领导,重点支持,积极推进。要制定适合本地区特点的农作物病虫害专业化防治发展规划,明确目标,制定促进农作物病虫害专业化防治的具体措施。要主动向当地政府、相关部门及社会媒体进行汇报宣传,争取当地政府和社会各界的支持与配合,确保推进专业化防治工作各项措施的落实。

  (二)加大对农作物病虫害专业化防治的投入。各级农业行政管理部门要积极争取政策,拓宽资金渠道,加大对农作物病虫害专业化防治的支持力度。要积极争取地方财政支持,设立农作物病虫害专业化防治专项补贴,主要对专业化防治组织及相关组织管理进行补贴,扶持专业化防治组织的发展。要充分利用各项病虫防治经费补贴,努力提高重大病虫专业化防治的覆盖面。要制订优惠政策,鼓励社会资本进入农作物病虫害专业化防治领域,探索企业共建、联建农作物病虫害专业化服务组织的模式,促进农作物病虫害专业化组织服务组织的快速发展。

  (三)引导农作物病虫害专业化防治组织有序发展。目前,各地探索形成了农作物专业化防治组织的多种组织形式,包括专业合作型、企业带动型、大户主导型、村级组织型等。要认真总结经验,因地制宜地选择适合本地区的发展模式,通过政策引导、部门组织、市场拉动、企业带动等途径,大力发展多种形式的农作物病虫害专业化防治组织。对具有一定规模和良好运行机制、实行规范化管理的专业化防治组织进行重点扶持,通过建立示范区,典型引路、示范带动的方法,促进农作物病虫害专业化防治组织健康稳定发展。

  (四)强化对农作物病虫害专业化防治的服务指导。各级植保机构要切实做好对农作物病虫害专业化防治组织的服务工作。要对从业人员加强安全用药、防治技术和药械维修技能等方面的技术培训,力争每个从业人员每年至少培训一次。要积极引导专业化防治组织开展除化学防治以外的农业防治、物理防治、生物防治等综合防治。要及时向专业化防治组织发布病虫发生信息和防治技术要点,组织专业化防治队伍及时开展应急防治。要及时了解并帮助解决专业化防治中遇到的困难和问题,积极争取专业化防治组织在注册、工商登记、税务豁免、道路运输、安全管理、小额融资等方面的优惠政策,探索建立专业化防治队伍的防效保险和从业人员的健康保险,为专业化防治创造良好的发展环境。

  (五)建立健全农作物病虫害专业化防治的管理机制。各省农业行政主管部门要会同有关部门,因地制宜,制订适合本地区的农作物病虫害专业化防治的管理办法,逐步规范农作物病虫害专业化防治组织的组建和运行行为。要逐步对专业化防治组织的组建或撤销、服务方式、收费标准、用药规范、机械配置和使用保管、防效保障等环节进行规范。要探索农作物病虫害专业化服务组织的认定标准和行业准入考核办法,逐步做到农作物病虫害专业化防治人员持证上岗。针对服务中防治是否达标等争议问题,要制订各类病虫害防治效果认定标准,探索建立农作物病虫害防治效果、药害等鉴定机制、防治效果纠纷仲裁机制,及时解决专业化防治中出现的问题。

   二○○八年十月二十九日